国土空间规划体系下村庄布局规划编制变革探索 一以定边县为例 程永辉，张锋，鹿茗 摘要：国土空间规划体系巴初步完成构建，各地国土空间规划实践探索也已进入攻坚期.
本文在充分认识 新时代国土空间规划体系变革下对村庄布局规划新要求的基础上，探讨了村庄布局规划在国土空间规划体 系中的定位，认为村庄布局规划隶属于专项规划，是荷接上位国土空间规划与村庄详细规划的重要组带.
从全域统筹、分类引导、乡村治理三方面探讨了村庄布局规划的转变要点，要建立全空间全要素规划管控 迈辑、保障村庄发展引导策略精准落位、微好乡村振兴战略实施技术支撑.
结合《定边县村庄布局规划 （2020-2035）》编制实践，按照“县域引1导一乡镇落实一村庄支撑”遥层传导思路，探索村庄布局规划的 技术路径、变革方向、主要工作内容等，以期为其勉区域新时代下县域村庄布局规划的编制提供经验参考.
美键调：国土空间规划体系，村庄布局规划，乡村振兴，规划传导，全域空间管控，村庄分类，新型乡村 社区 引言 在国家大力推进生态文明建设和统筹推进“五位一体”总体布局的背景下，国土空间规 划体系改革工作全面开展.
中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施 的若干意见》（以下简称《若干意见》），全面重构了我国国土空间规划的总体框架，构建 的现代化，引领国土空间高质量发展的重要手段.
2019年6月，为促进乡村振兴战略深入实 施，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确了村庄规划作为乡村 地区详细规划的法定地位，并要求结合县域国土空间规划编制完成村庄布局规划口.
其实，村庄布局规划并非国土空间规划改革下产生的新生事物.
早在1990年代末期，上 海、山东等地就开展了迁村并点规划试点工作D.
2006年颁布的《县域村镇体系规划编制暂 行办法》对相关工作做了具体技术要求.
国内相关学者也对村庄体系、村庄布局空间形态、 村庄布局影响因素、村庄布局规划编制要点等内容进行了大量研究3.
而乡村振兴战略实 施以来，相关研究聚焦于村庄发展分类与指引研究7.
总体来看，传统村庄布局规划重点 关注农村地区的居民点布局，意图在于集约使用土地，优化农村空间，统筹规划镇村基础设 施.
但随着新时代国土空间规划体系的逐步完善和乡村振兴战略的全面实施，村庄布局规划 的定位目标、管控范围、管控规则等都发生了较大转变，对村庄布局规划的基本问题的认识 有待加强，需围绕国土空间规划体系下村庄布局规划编制思路与内容进行深入探索，并进 行实证探索.
基于此，本文从村庄布局规划在新时代国土空间规划体系中的定位入手，提炼 (C)1994-2023 China Academic Jourmal Electronic Publishing House. Allrights reserved. htp/.cnki.net
国土空间规划思路转变下村庄布局规划的转变要点，并结合《定边县村庄布局规划 （2020-2035）》编制实践，探索村庄布局规划的技术路径、变革方向、主要工作内容等.
1国土空间规划体系下村庄布局规划的定位 截至2018年，全国共有行政村526826个，自然村2451945个，村庄常住人口69005.17万 人（数据来源：《中国城乡建设统计年鉴（2018）》）.
面对如此规模巨大的村庄及乡村人 口，村庄规划作为“五级三类”国土空间规划体系中的重要环节，既要为生活在广大农村地 区的村民提供高品质的生产生活空间，也要在自然资源开发利用与保护发挥基层管控作用.
在《若干意见》和《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等文件中明确村庄规划属于详 细规划范畴，但是对于村庄布局规划的定位尚无准确论述.
村庄规划以上位国土空间总体规 划为依据，在乡村地区开展详细规划.
而村庄布局规划正是衔接上位国土空间规划与村庄详 细规划的重要纽带.
因此，本文认为在国土空间规划体系中，村庄布局规划应隶属于专项规 划，承担着上承市、县、乡镇级国土空间总体规划，下引详细规划（含村庄规划）的重要功 能.
1.1向上承接上位国土空间规划 《若干意见》确立的新时代国土空间规划体系框架，形式上基本沿用了过去土地利用规 划的组织架构，并充实了城乡规划的要求凶.
在原城乡规划体系中，村庄规划强调对经济社 会发展的战略引领，村庄布局规划更加侧重规划区范围内的建设用地布局及其要求：而在原 土地利用规划体系中，村级土地利用规划更加关注农用地的空间配置，尤其是耕地和永久基 本农田保护，较少涉及建设用地内部的规划设计.
在国土空间规划改革背景下，村庄布局规 划不仅仅是对于原规划体系的融合，更是生态优先导向下对于乡村地区国土空间的整体谋 划，兼具底线管控与发展引导，侧重落实上层规划战略、目标任务和约束性指标、确定镇村 发展定位.
因此，在国土空间规划体系下村庄布局规划编制要从发展建设向实用管控转变， 从“规划思维”向“管控思维”转变，全面承接、落实上位国土空间总体规划的管控要求， 加强规划传导的强制性和规划的实施性.
国土空间总体规划对村庄规划的影响，首先体现在市县、乡镇层面的发展战略和城镇化 模式决定了村庄所能够集聚各类资源的内容与强度.
其次，市县、乡镇国土空间资源管控策 略决定了村庄三生空间规模比例及形态四，因此，上位国土空间规划对村庄发展建设要素发 挥着刚性管控和传导的基础性作用.
主要包括指标衔接（如永久基本农田、生态红线保护区、 建设用地增量规模、高标准农田建设面积等）、分区衔接（如三区三线、用途管制区划定、 主体功能区等）和名录衔接（如各类保护区、文保单位、重大项目、历史文化名村等）等.
1.2向下指导下位村庄详细规划 在国土空间规划体系之中，村庄布局规划作为县、乡镇级国土空间规划与村庄规划的中 间层级，还应成为村庄建设管控的主体平台，实现对村庄的全域覆盖，统筹引导村庄详细规 (C)1994-2023 China Academic Jourmal Electronic Publishing House. Allrights reserved. htp/.cnki.net
划编制与实施.
因此，村庄布局规划应同时具备战略性和实施性，总领村庄规划，并向村庄 规划提出相应管控要求和指引.
村庄布局规划应制定精细化、精准化的管控规则，兼顾刚性约束和弹性指引，为村庄范 围内的各类国土空间开发利用保护行为提供约束与引导.
刚性约束包括划分村庄类型及布 局：细化各行政村的耕地保有量、基本农田保护面积和生态红线面积等约束性指标：划定村 庄的建设边界（规模）：提出公共服务设施和基础设施配置要求等.
弹性引导包括预留弹性 用地指标：预留村庄道路交通、农房建设、服务设施：提出乡村人居环境整治、资源开发利 用与保护修复目标和策略：统筹部署产业空间布局等.
在管控手段上可采用“要素指标 图示名录”相结合的方式，以实现对县域范围内各村庄建设的有效约束.
综上，在国土空间规划体系下村庄布局规划具有两个层次性，将同时为上位国土空间总 体规划与下位村庄规划提供重要支撑.
一方面，村庄布局规划中的空间格局、公共资源配置 等应与上位国土空间总体规划的空间发展战略、土地综合利用、公共服务及基础设施保障等 内容相衔接：另一方面，村庄布局规划中的村庄分类发展指引、土地利用约束性指标、设施 配置标准等应为村庄详细规划的编制提供目标和方向（图1）.
五级三类.
的国土空间规划体系 国家级 定指标、定目标、定原则 乡村振兴战略 省级 土地制度改革 总体 市级 定结构、定功能、定规则 空间发展战路 规划 土地综合利用 县级 土地用途分区 村庄布局规划 定边界、定用途、建图库 乡镇级 村庄发展边界 承垫落大 村庄分类家展 专项规划 镇村布局规划 性 设施配置标准 约束性指标 控制性 台 详细 详细规划 定地类、定形态、定图则 土地用途分区 规划 村庄发展边界 村庄规划 图1村庄布局规划在国土空间规划体现中的定位 2国土空间规划体系下村庄布局规划的转变要点 国土空间规划体系的重构，对村庄布局规划的内涵提出了新要求，即在融合村庄建设规 划、村庄布局规划和村土地利用总体规划的基础上，探索新的全域统筹框架，因地制宜划分 村庄分类，提出可落地指引策略，为乡村振兴战略的落地实施提供技术支撑.
2.1全域统筹一一建立全空间全要素规划管控逻辑 建设空间，对村庄居民点做出详细安排，在村庄居民点建设、村庄迁村并点等方面具有一定 (C)1994-2023 China Acadcmic Journal Electronic Publishing House. A1l rights rescrved. .cnki.net
的指导意义，但对建设空间以外的农业、生态空间管控比较租放.
村土地利用总体规划 以“保护耕地和基本农田”为主导思想，强调自上而下的指标分配和边界管控，但其垂直分 解的操作方式往往过于粗放、均质面忽视现状条件中的差异，且难以匹配地方的实际发展需 求.
可见，既有乡村地区规划均缺乏全域全要素空间布局的理论和技术支撑，存在管控遗漏 缺失，未能有效实现乡村国土空间的全域用途管控.
国家推进全域国土空间用途管制的要求是一以贯之的.
从2013年中共中央《关于全面深 化改革若干重大问题的决定》，到2015年《生态文明体制改革总体方案》，再到2019年《若 干意见》，均强调统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，健全用途管制.
落实全域国土空 间用途管制是空间治理的基础，国家治理体系和治理能力现代化推动国土空间规划管控逻辑 重塑.
此背景下，要求村庄布局规划必须从乡村国土空间全域格局出发，充分重视全域空间 发展与治理需求，对自然资源要素做出精准管控，对城镇、农业和生态等各类分区进行细化、 制定综合目标、界定分区范围、明确管制措施.
2.2分类引导一一保障村庄发展引导策略精准落位 传统村庄布局规划在技术方法上沿用了城镇体系规划的范式框架，将城市等级、功能、 空间等结构模式套用到村庄等级结构划分中，对村庄单元仅做宏观的体系性引导，形成“集 镇一中心村一基层村”的层级结构，但对于村庄具体的管控内容和建设指导较少.
然而，这 一范式缺少对乡镇及农村特定问题及现实需求的回应.
在城镇化快速推进的背景下，城市、 县城的各类要素高速集聚，对镇村发展造成巨大冲击，导致镇村结构的层级结构不断解构， 期望的中心村带动服务基层村的功能并未实现，村庄普遍处于低水平的均质化发展阶段，总 体来看，传统村庄布局规划表现出对新时代下村庄发展的不适应性，难以全面指导乡村地区 的发展.
在国土空间规划改革下，重构村庄分类框架，科学识别村庄类型、把握村庄发展特征， 进而明确村庄发展策略，有助于形成更合理的乡村居业协同体，推动乡村振兴战略行稳致远.
做好村庄分类工作有利于促进乡村振兴战略规划在村级层面的有效落地：有利于优化村庄空 间实现分区管控，实现村庄主体功能定位，有效布局村庄发展、土地利用、基础建设、产业 发展、生态环境保护等，促进乡村空间集约集聚发展和城乡地域统筹协调发展.
因此，村庄 布局规划应将村庄分类作为促进乡村振兴战略在村级层面有效落地的先导工作.
并在精确分 类的基础上，明确各类村庄功能定位，针对不同类型村庄提出可精准落位的村庄发展引导策 略.
从而实现了乡村功能、结构和规模的总体控制，解决了乡村发展的“结构性”问题，并 为村庄详细规划规划落实全域管控提供上位指导.
全国各地村庄发展情况、阶段千差万别，需要结合区域特征，因地制宜的形成与地区发 展实际相符合的村庄分类原则与方法.
值得一提的是，对于传统村庄层级结构并非完全舍弃， 而应与村庄分类做好衔接工作（图2）.
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村庄层级结构 村庄发展分类 规划发展村庄 规划发展村庄 聚集提升类村庄 重点村 现有规模较大、发展条件较好的中心村、重点村和其他仍 指能够为一定范围内的乡村地区提供公共服 将存续的发展规划村在.
务的村庄.
城郊融合类村庄 城市近始区及具域域关债周边，处于域境机划康设用地范围之外 特色村 的村庄，具备成为城市后花园的优势，也具有向城市转型的条件.
指在产业，文化，最观，建筑等方面具有特 特色保护类村庄 色的村庄.
历史文化名村、传统村落、特色最现旅游名等自然历史文化特 色资源丰富的村庄，是影显和传承优秀传统文化的重要载体.
搬迁撤并类村庄 一般村 因通灾避险、脱执攻坚、生志建设、重大项目和城镇规划建设等 指未列入近期发展计划或因纳入城填规划建设 要搬迁徽并的村庄，以及人口流失特别严重的村庄.
用地范围以及生态环境保护、居住安全、区域 其他一般村庄 基础设施建设等因素需要实拖规划控制的村庄.
其他看不准，暂不的过庄.
图2村庄发展分类与村庄层级结构衔接示意图 资料来源：根据《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南》改绘 2.3乡村治理一一做好乡村振兴战略实施技术支撑 长期以来我国农村居民点空间分布体系与城市化高度发展所要求的城乡空间远景长期 存在差距.
对此，传统村庄布局规划的核心理念是推进农村城镇化发展，促进农村人口向城 镇迁移，控制村庄用地规模.
其核心规划对策则是“撤并”，即减少村庄数量、释放土地资 源，甚至部分地区将村庄布局规划于“迁村并点”画等号12.
这种以“人口规模”为主要 判读依据的一刀切处理模式，在上一轮农村居民点整理过程中出现了农民失地、村民上楼、 进城农民失业等多种问题.
在国土空间规划改革下，村庄布局规划更要充分重视城镇、农业、生态三大空间的发展 质量，促进乡村发展方式、生活方式及治理方式的转变3，切实保障乡镇集体和农民个体 利益，其核心任务应当由“减少村庄数量、推动人口转移”向“构建新型乡村社区、缩小城 乡差距”转变，构建新型乡村社区目的并非强调空间聚集，而是力争探索出一套更符合时代 要求的新型乡村社区治理和建设模式，为乡村振兴战略落地实施提供技术支撑，以新型乡村 社区为管理单元，统筹人口、产业、设施，促进乡村土地复合利用，农业空间多功能保护式 发展，推进乡村实现高质量发展和高品质生活.
3《定边县村庄布局规划（2020-2035）》编制实践 本文探讨《定边县村庄布局规划（2020-2035）》编制重点，研究内容为阶段性研究成 果.
3.1“县-乡镇-村”三级传导编制思路 构建“县域引导一乡镇落实一村庄支撑”逐层传导思路（图3）.
在县域层面与国土空 (C)1994-2023 China Acadcmic Journal Electronic Publishing House. A1l rights reserved. .cnki.net