基于县域村庄布局的近郊镇镇村联编实践探索 一以福鼎市贯岭镇为例 汤晨苏 摘要：采用归纳总结和实证分析等方法，梳理国家政策、理技术要点（试行）》，指导县级国土空间规划村庄布局专题或 论研究，结合近郊镇特点，发现过渡期内镇级总规缺失影响村专项规划编制，并启动全省村庄规划编制和10个乡镇级国土 庄规划全生命周期，而近郊镇村庄受到中心城市城镇化进程影空间规划编制试点工作和16个乡镇作为镇村联编试点，引导 响较大，引出镇村联编工作能够有效地促进国土空间保护开发.
各地开展更为广泛的镇村联编探索.
提出筛化总详规划体系、强化县镇传导、发挥联编整体功能31.1.2近年来国内镇村规划研究 个方面的镇村联编规划思路，阐述镇村联编工作的内涵逻辑.
镇村国土空间规划研究主要集中在分层传导、规划协作、 依托福鼎市村庄布局和贯岭镇一溪底村镇村联编，理论与实践 城乡治理、编制内容等方面.
如罗丹从“县一乡镇一村” 相结合，以期为国内类似地区镇村联编推动提供参考.
三级规划的分层传导与逐级落实进行详细解读：章怡基于 美键词：县域村庄布局：镇村联编：近郊镇；规划体系：传导 “协作规划”思想，提出乡镇国土空间总体规划的协作体系、 体系：内容体系 协作规划实施机制等：马行论述事权改革背景下乡镇治理 途径，提出新一轮乡镇国土空间规划城乡治理策略：刘伍洋 中图分类号：TU982.29 基于“精明收缩”理论、汤青基于“以人为本”原则、郭 文献标志码：B 永成立足“区镇一体”区位、王进在上海新市镇体制背景 文章编号：1008-0422(2023})02-0077-06 下、吕品以“存量土地指标挖潜”为目的探索了乡镇国土空 DOI: 10.19940/.cnki.1008-0422.2023.02. 013 间总体规划的编制方法.
针对近郊镇规划，黄文武从产业集聚的角度研究国家级 荆州开发区周边的岑河农场，基于传统总规，围绕交通对接、 1研究背景 1.1镇村规划实践研究 功能统筹、生态网络、产业协调等方面发展模式进行研究：黄 欢梳理乡镇级国土空间总体规划的主要内容，分析近郊型 1.1.1相关工作推进 乡镇国土空间发展面临的特征与问题，提出近郊型乡镇需要把 国土空间规划体系变革要求“按照自上而下、上下联动、 握的技术要点.
针对镇村联编，严于茹基于罗江区两镇“镇镇、 镇村、村村”联编，将乡镇级国土空间总体规划与“多规合一” 土实用性村庄规划合并编制，减少传导层次，统筹安排新村居民 空间总体规划中统筹城镇和村庄布局”：2021年和2022年中点、点状产业用地及存量建设空间资源的总体布局与详细设计， 央一号文件分别提出“明确村庄布局分类”和“统筹城镇和村但仅限于方案研究，未对机制和相关要求进行总结.
庄布局”，目前为止，各省市均开展了不同程度的乡镇国土空1.1.3实践广泛但缺少理论总结 间规划编制，北京、河北、河南等省市针对地方特点，印发规总体上看，随着国家规划编制任务的不断推进，全国国土 划编制指南，指导推进镇、村国土空间规划编制工作.
福建省空间规划体系构建不断完善，各省、市对于镇村规划的实践 针对地方发展特点，印发《福建省县域村庄布局优化专题研究日益丰富，特别是福建省在县域村庄布局完成的基础上开展了 作者简介：汤晨苏（1987-），男，福建福州人，硕士，福建省城乡规划设计研究院工程师、注册城乡规划师，研究方向：国土空 间规划和人居环境生态适应性.
基金项目：福建省科技厅创新战略研究项目“国土空间管控背景下县域村庄布局优化理论与关键技术研究”（编号：2021R0107）； 福建省科技厅创新战略研究项目“基于村庄分类的福建省差异化村庄空间治理理论与规划方法研究”（编号：2020R0099）.
引用格式：汤晨苏.基于县域村庄布局的近郊镇镇村联编实践探索：以福鼎市贯岭镇为例[J].中外建筑，2023（02)：77-82 总第12621期2023/02中建凳/77 (C)1994-2023 China Academic Jourmal Electronic Publishing House. Allrights reserved. .cnki.net
县级规划 总体规划 详细规划专项规划 总体规划 县城村庄布局 乡镇级规划 专项规划 总体规划 详 村在规划控制性详细规划 村庄规划 详细规划 销级专项规划 图1镇村联编规划体系梳理 多种模式的镇村规划编制探索，针对村庄规划形成了200多个2近郊镇镇村联编思路 典型案例总结.
国土空间规划也已成为近年来学界研究的热点， 镇村联编强调通过“统一团队、统一调研、统一审查”， 镇村联编尚处于起步阶段：对于近郊镇镇村联编研究，特别是 推动乡镇级国土空间总体规划和详细规划（村庄规划、控制性 镇村内部协调的研究尚处于空缺状态.
详细规划）统一编制，实现镇村空间类规划编制一体化，解决 1.2福建省近郊镇镇村联编的必要性 基础数据多源、指标传导脱节、规划成果各异等痛点难点.
本 1.2.1新一轮总规指引缺位影响镇村规划全生命周期 文主要针对总规和村庄规划联编.
福建省县级规划和村庄规划编制工作推进较快，乡镇级国2.1有机耦合，规划体系回归两级三类 土空间规划尚处在试点阶段，规划传导缺位现象严重.
一是规 村庄规划属于“五级三类”国土空间规划体系中的详细规 村振兴诉求与乡镇资源束缚的矛盾造成产业发展趋同，规划成从规划体系上看，应遵循“总一详”两级规划传导.
镇村联编 果无法聚焦到村庄本级事权和发展诉求，国土整治和生态修复 缺少流域、区域、山脉整体思考等.
二是规划审查失效，县级 镇、村法定空间类规划回归到“两级三类”规划体系，强化乡 规划难以作为下位规划的审查依据，乡镇仅能基于主观和常识 镇级政府对国土空间规划、实施、管理全过程参与.
主要通过 判断规划合理性.
三是规划实施失控，已批复村庄规划具有法 两个方面实现体系回归（图1），一是“县镇”传导，县级规划 律效应，乡镇级规划被动衔接，总规权威性受到质疑.
管理事权下放乡镇，通过村庄布局传导县级政府要求，推动乡 1.2.2近郊镇国土空间保护开发更为复杂 镇级政府治理思路融入国土空间保护开发：二是“总详”衔接， 一是近郊镇面临乡村振兴和城镇化双重任务，近郊镇作为 合理规避规划层级协调，突出乡镇作为镇村空间治理多元主体 融入县城辐射的第一圈层，能够有效带动劳动力集聚和产业分 的协调角色.
工，还有利于乡村振兴战略的有效实施，二是近郊镇国土空间 近郊镇村庄规划编制，难以规避中心城市的影响.
近郊镇 保护开发融入城市治理，生态空间与中心城市组成“生命共同镇村联编在镇域层面强调体系构建、发展引导和用途管制，划 体”，农业空间功能从零散自发的农业生产转变为有组织的工定管控界限，明确镇村布局，镇区层面强调城镇建设用地布局 农业生产供应和“农业服务第三产业，城镇空间吸引工业区、 和空间引导，村庄层面强调面向许可证发放的用途安排，探索 商业区、高教区等城市功能布局.
三是土地要素供需差造成保修详规或控详规等规划深度.
障政策难以精准落位，镇域形成“重点区域（工业开发区、交2.2县镇传导，规划传导实现筒化高效 通魔道等）强开发、一般区域（老镇区、传统工业区等）保支 尺度效应下，随着行政层级的降低，规划的重点将逐渐由 撑、其他区域（偏远村庄等）促挖潜的层级化要素保障体系， 战略性指引，经结构性规划转向空间布局规划，镇村联编有效 而人口变动形成“户籍农村人口常住城镇”的半城镇化现象， 提升传导效率，体现为两个方面：一是“上下协同”的传导协调， 造成用地和人口的空间分异.
二是战略性指引、结构性规划和空间布局规划统一布局、统一 1.2.3近郊镇镇村联编模式有利于国土空间保护的统筹协调 落地.
结合镇村空间治理重点，研究梳理指标约束、边界管 镇村联编模式将构建更为协调的规划体系、更为筛化的传控、镇村布局优化、产业发展、公共和公用设施、全域全要素、 导体系、更为精准的内容体系，加强各级政府、部门、企业、 人文自然保护、国土整治和生态修复8类要点涉及到的指标、 村民等多元利益主体协调，减少“县一镇一村”多级传导隔阅，边界和发展指引8项内容传导（图2），如城镇开发边界、村庄 强化地方事权和空间治理的耦合，推动土地要素精准保障和复 建设边界并、规划分区由上位总体规划划定后逐级分解，本 合利用，构建国土空间规划新治理模式.
级在总规模不变的前提下，结合发展需要调整优化边界并： 78/中建凳2023/02总第12621期 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. .cnki.net
县级规划 镇村联编总体规划 指标 约束指标 约束指都 均束 预期指标 预指标” 生态保护红线和永久基本农田 生态保护红线和永久基本农田 其佰应制线 其性控制线 本圾规划处置情况 边界 管控 城镇开发边界 规模 本级设定 边界 城镇开发边界 化] 落实或深化落实 村连建设边界 镇村布局 县域镇村布局 优化调整落实利庄布局 向下位传导方式 优化 村庄保护发展指引 . 利庄保护发质引 刚性情导 产业发展 产业发展 产业发展 公用设施 公共和 设集体系 公共和公用 停系 全域 现划分区 全要累 南用海现划 用地用海规划 人文自然 历史文化保护线 历史文化保护级 保护 人文自然环境要索管控 “人文百环项整策警控” 国土整治和 日标、结构 生态修友 区域量大项目 国土整治和生态修复工程 图2镇村联编空间治理内容要点传导体系梳理 国土整治和生态修复、公共和公用设施在总规层面设定体系、 乡镇级总体规划成果体系 村庄规划成果体系 结构和重点任务，明确区域重大项目，弹性调整落实.
生态公 现状调宣与分析 益林、沿海基干林、永久基本农田储备区、河道蓝线等管控线 国土空间发层日标 区域协同与陆海统筹 目标定值 和图斑，涉及到多个部门，且管控要求规则各不相同，传导落 国土空间开发保护格局 管控边界 实应符合各部门相关要求.
国土空间规划分区 村城国土空园布局与结构 近郊镇、村国土空间保护开发计划较多，多层次、多种类 自然贵源保护利用 村庄建设用地布局 规划交叠现象严重，落地建设项目多、多元利益主体诉求多.
村庄布局优化 产业发医与空园格局 分类指引 镇村联编模式减少传导层级，简化传导路径，有效避免不同种 重大要索支撑 安全药灾减次 类、不同层次规划之间的重复传导、跨级传导等问题.
此外， 历史文化与景观风舰 历史文化保护与传承 国土空间保护开发思路从战略构思到地块落实深度融合，提升 全域土地整治和生态修复 人居环境整治 乡镇政府注地规划 国土整治与生态修复 国土空间治理和管制效率.
单元规划与强制性内容 2.3层级简化，内容体系发挥整体功能 国土空间用连管制 详细规划是总体规划的细化，联合编制能从更为微观的层 实施保障措施 近期实址项目 次出发剖析全域全要素保护开发的问题，从全镇的角度统筹各 注：成果体系末源于植建省（村庄现划编制提程>和《福建查乡镇国土空间总体规划编制 指南(行)>(征求意规版) 友色部分为可前化部分.
区域发展重点，从详细规划的深度保障规划意图的精准落位， 图3镇村联编内容体系筒化内容梳理 增强总体规划的可操作性和详细规划的协调性，既强化总体规 划的协调性和基础性，又突出详细规划定位和强管制，发挥整 级总体规划和村庄规划两类成果"，分别向市级和县级人民政 体功能.
内容体系构建主要考虑两个方面：一是镇村联编的内 府报批，重点考虑未来国土空间保护开发的不确定性，提升规 容体系应遵循“总体规划重实施，详细规划重管控”的思路， 划作为公共政策的公信力.
总体规划内容强调框架和体系，详细规划内容从目标导向或问 近郊镇国土空间保护开发面向城市、乡镇、村庄等多级和 题导向重点表达，有利于简化内容和成果表达（图3），促进 企业、村民、市民政府等多元主体，受到政策法规、发展思路 成果的实用性；二是根据“分级审批”的要求，成果将形成镇 等多方影响，冲突和矛盾更为尖锐，更需要动态维护机制支持.
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图4贯岭镇区位条件示意图 lnll 图5贯岭镇白然村村庄布局优化示意图 镇村联编模式落实利益主体的方式更为多元和弹性，实施管理 3.2编制成果核心内容 机制更易操作，有利于增强规划的可操作性.
3.2.1规划思路和主要内容 依托县、镇战略实施，梳理贯岭镇在闽浙边界、福鼎北大 3基于县域村庄布局的镇村联编实践 门使命任务，聚焦溪底村现状和问题，规划结合溪底村“保护 3.1贯岭镇沿海近郊镇的典型代表 开发特色村”的分类，提出“福鼎近郊健康休闲水乡，福鼎高 贯岭镇位于福鼎市中心城区北部，是典型的沿海城郊镇.
优槟榔芋标准化种植示范基地，贯岭镇美丽乡村亲水游路线重 区位交通条件便利，镇区与中心城区通过高速、国道等多条道 要节点”的规划定位.
落实3大空间和相关管控要求，引导村 路相通，车程5min：温福铁路、甬莞高速等福鼎市重要交通 庄合理布局，强化支撑系统体系构建，提出居民点节点整治设 魔道均穿越贯岭镇（图4）.
社会经济发展优越，贯岭镇全镇 计.
以镇域规划为基础，完成镇内7个村的村庄规划.
2018年工业企业总产值为483595万元，在福鼎市13个乡 3.2.2县域村庄布局专题研究 镇中排第2名，贯岭工业项目区形成汽摩配件、纺织、食品加 专题涵盖福鼎市域范围内的250个行政村和2624个自 工和家具生产产业集群.
生态人文资源丰富，贯岭镇是福鼎市 然村.
通过分析福鼎市全域人口分布和流动情况，结合县级国 母亲河一桐山溪的发源地，高山农产品种植条件优越，已取 土空间总体规划对县域人口分布的预判和引导方向，统筹落实 得农产品地理标志登记证书两项（黄子、槟榔芋）、获得优 全域农业人口分布要求：综合分析农业发展、农业用地和农村 质道地药材示范基地（柜子）等称号.
居民点建设用地现状，探导福鼎市村庄现状特点：提出福鼎市 80/中建2023/02总第12621期 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. .cnki.net
技术经济指标 总期地面积/m 8906.53 技术经济指标 8586.00 用地面积/m 5889.71 建饮通积/m² 建筑占地面积/m² 2862.00 建效道积/m 建筑占地面积/m² 2880.00 8640.00 建筑脂读/% 32.13 0.96 建编密度/% 容积率 48.90 1.47 授地率/% 39.29 绿地率/% 35.20 停车位/个 总户/户 45 31 48 停车位/个 图6贯岭镇某村新型居住小区修建性详细规划图则 村庄布局优化的总体目标和建设用地控制理论值，人均发展指 3.3.2强化村庄规划管控落实作用 标等：根据福建省县域村庄布局优化相关要求，对福鼎市全域 1）图则指标明确开发管控.
借鉴原城乡总规详细规划的 自然村进行分级分类，提出用地规模、产业发展、风貌指引等 管控方式，采用修详规图则和控制性指标管控村庄增量.
针对 方面的分类引导，明确全域村庄布点方案和区域村庄公共、市 仅确定功能的公共服务设施、产业发展用地等，按照控制性详 细规划的深度，指导地块建设开发：针对集中居住小区，在明确 策指引和保障措施.
建设总规模的情况下，按照修建性详细规划的深度（图6），明 3.3镇村联编探索经验总结 确地块建设方式：针对农村宅基地新建、改扩建的情况，根据建 3.3.1发挥总体规划镇域协调地位 设区域，结合福鼎市农房建设图集选型，明确建设开发管控要求.
1）加强镇域村庄布局核实.
以福鼎市国土空间规划 2）探索简化版村庄规划成果.
充分解读《福建省村庄规 县域村庄布局为基础，结合村庄发展实际，核实村庄布局 划编制指南（试行）》，结合贯岭镇管理和管控实际，深化乡 优化成果.
重点统筹镇域村庄各行政村中自然村的分类和规划 镇总规深度，编制简化版村庄规划成果.
简化背景分析、现状 指引，镇域层面明确行政村定位和特色并提出自然村分类和引 分析、上位规划分析、产业规划、人居环境整治等文本内容， 导要求，对发展方向、人口规模、设施建设、风貌建设、建设 提升村庄规划内容精度和可读性.
实践探索面向许可证发放的 规模提出相关要求；村级层画进行落实，减少村庄同质化、趋 图则编制，凸显村庄规划的详细规划地位.
提炼“五图三表一 同化发展，加强乡镇对村庄的管控.
规则”的成果内容，形成规划说明“五图”村民版（村民 2）加强镇域产业发展对村庄统筹.
针对贯岭镇工业生产、 手册）的村庄规划成果形式.
高山农产品生产、红色文化、农耕休闲等产业发展方向，在镇 3.3.3自下而上体现保护开发特色 域层面突出产业差异化发展，明确各村庄产业发展重点，提出 1）因地制宜落实区域协同和区域责任，立足闽浙交界和 全镇产业发展空间布局和重点产业项目清单，全镇形成产业发 福鼎中心城区的区位条件，结合福鼎市国土空间总体规划对贯 展合力.
推动镇村产业高质量发展，各村对镇域明确的产业方 岭镇的定位要求，规划提出“新时代闽浙边合作发展先行前沿、 向和清单进行细化和空间落位，加强错位竞争和全局统筹， 福鼎城市健康休闲后花园、闽浙边界宜居宜业工贸新城镇的 突出“一村一品”， 战略定位，结合定位与福鼎市级国土空间规划发展指引，提前 3）加强基础人居环境整治工作.
贯岭镇村居环境是镇域 谋划，找准发展定位，与其他乡镇形成互补，健康、有序发展.
面貌重要的环节，镇级总体规划提出农房建设、花化美化、 2）突出村庄人居环境品质的地方特色，贯岭镇溪底村规 道路整治等方面的基本人居环境整治要求，明确环境整治相关 划围绕知青点和柘下溪两处资源，重点推进节点改造、道路拓 方式方法，体现阅东滨海特色.
村庄规划在镇城层面上，根据村 宽、旅游布局：引导村民向罗厝自然村集聚，整治上厝和下厝 庄特点，提出相应对策，对特定节点进行人居环境整治.
的人居环境和破旧房屋：提出知青点周边人居环境整治深化内 总第12621期2023/02中邮建龙/81 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. .cnki.net