人口流动视角下河南省县级单元村庄布局规划路径 重构与国土空间规划响应 王玉，林彬，邢向博，任聪妍，张展飞 摘要：村庄布局规划是新时代县域乡村空间治理的重要规划，河南经历了十几年的规划实残，效果不甚理 想且相关研究额少.
在对河南省县域乡村规划历程和特征回顾的基础上，从人口流动税角审税县域村庄发 展存在的现实困境，包括基础薄弱带来村庄发展内生动力不足，人口流出导致多村收缩和老龄化加深及资 源要素投入与村庄的撤并陷入两难等.
在当前乡村振兴和新型城镇化双轮驱动、国土空间规划体系深入推 进背景下，村庄布局规划需要在四个方面进行重构，即动力转换方面从“政策推力”到“内生动力”、价 值回归方面从“撤并依赖”到“人本导向”，体系完善方面从“成果编制”到“空间治理”，方法革新方 面从“快速推动”到“渐进挺升”.
以河南县级城市作为实证案例，从发展超势科学研判、分级分类差异 布局、设施要素精准配置和坚持农民主体地位四个角度进行探索，为河南实现高质量县域空间治理提供理 论支持和实例借鉴.
美键调：人口流动，村庄布局规划，国土空间规划，乡村振头，河南省 0引言 中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简 称《若干意见》），明确了专项规划作为“五级三类”国土空间规划体系的重要组成部分.
随 着各部委相继出台文件要求结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，村庄 布局规划属于专项规划的定位逐渐清晰，承担着上承市、县、乡镇级国土空间总体规划，下 引详细规划（含村庄规划）的重要功能.
早在2003年浙江省提出“千村示范、万村整治”，并在全国率先开展县（市）域村庄布 点规划.
随着2005年建设部下发《关于村庄整治工作的指导意见》，村庄布点规划在全国各 地陆续展开，一些学者对山东、河北、江苏、浙江、广州等省市进行相关研究.
不同于 东部地区的发展阶段，河南经过十几年的村庄布局规划实践效果并不显著，相关研究颇少.
与政策外部推动的单一性、城镇化阶段的不适应性、规划认识的局限性和村庄发展的复杂性 等关系紧密.
县级单元是河南省推动高质量发展的基础性和战略性空间，也是加快城乡融合发展的引 擎和纽带.
本文基于河南村庄布局规划的回顾和总结，从人口流动视角审视县域村庄发展存 在的现实困境，提出县级单元村庄布局规划重构的思考，并以豫东平原农区某县城为例进行 方法探索，为河南实现高质量县域空间治理提供理论支持和实例借鉴.
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1回顾：河南省县域乡村规划历程、特征与困境 1.1外部政策驱动下的规划历程 河南省的乡村规划编制基本与全国同步，2006年开启了以新农村建设规划为代表的乡 村规划过程，局限在于就单个村庄论村庄，缺乏区域的宏观统筹协调和城乡协调，但为县域 单元层面的村庄规划奠定了基础”.
通过相关资料梳理，结合不同时期特定的政策背景和规 划特点，将河南省县城乡村规划划分为四个阶段（表1）.
表1河南省县域乡村规划发展阶段、动力机制和主要内容 阶段划分 初步探索期 激进实践期 理性完善期 改革适应期 2007-2010年 2011-2013年 2015-2018年 2019年至今 中共中央国务院《关 国务院《关于支持河 住房城乡建设部《关 中共中央国务院《关 政策 于推进社会主义新农 南省加快建设中原经 于改革创新全面有效 于建立国土空间规划 背景 村建设的若干意见》 济区的指导意见》 推进乡村规划工作的 体系并监督实施的若 动 指导意见》 干意见》 力 城镇 化事 36.69% 42.27% 49.38% 54.32% 因 素 城乡 关系 城乡二元 城乡统筹 城乡一体 城乡融合 技术 （河南省县域村镇体 《河南省新型农村社 《县（市）域新农村 《河南省县域村庄分 标准 系规划编制技术细 区规划建设导则》 建设规划大纲》 类和布局规划编制指 则》（试行） 南（试行）》 规划名称 县域村镇体系规划 新型农村社区布局 县域乡村建设规划 县域村庄分类和布局 规划 规划 县乡域城乡统筹发展 战略、产业布局、村 规划目标、人口规模 预测、村庄的迁井和 规划目标、乡村体系 镇体系结构、生态环 产业发展、乡村用地、 规划目标、村庄分类 主要内容 境保护、历史文化遗 整合、社区分类、建 公共服务设施和市政 识别、村庄布局、公 产保护、县域基础设 设引导、公共设施、 设施、乡村风貌、农 共设施配置、村庄管 施和公共服务设随配 生态环境保护、历史 村人居环境整治等 置等 文化保护等 （1）初步探索期（2007-2010年）：县域村镇体系规划 为进一步统筹县域城乡健康发展，加强县域村庄的协调布局，河南省住建厅依据《县域 村镇体系规划编制暂行办法》制定了《河南省县域村镇体系规划编制技术细则（试行）》，提 出了明确村镇体系结构，促进村庄适度集聚和土地等资源节约利用，促进农村基础设施和公 共设施集约配置，促进整合农业生产和生态空间等要求，河南县域乡村规划拉开序幕.
（2）激进实践期（2011-2013年）：新型农村社区布局规划 2011年9月国务院颁布了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，首次提 协调发展的新型城镇化道路，必须增加新型农村社区这一战略基点”，省住建厅制定了《河 南省新型农村社区规划建设导则》，兴建新型农村社区的浪潮迅速席卷全省.
（3）理性完善期（2015-2018年）：县域乡村建设规划 2015年11月住房城乡建设部印发《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的指导意 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. A1l rights rescrved. .cnki.net
见》，要求树立符合农村实际的乡村规划理念、着力推进县（市）域乡村建设规划编制.
2016 年5月河南省住建厅转发《住房城乡建设部办公厅关于开展2016年县（市）域乡村建设规划 和村庄规划试点工作的通知》，通过试点先行示范的方式稳妥推进县（市）域乡村建设规划和 实施.
（4）改革适应期（2019年一至今）：县域村庄分类和布局规划 2019年1月中共河南省委政府印发《关于坚持农业农村优先发展深入推进乡村振兴战 略的意见》，提出以县为单位抓紧编制或修编村庄布局规划，2021年河南省自然资源厅印发 《关于进一步做好村庄规划编制管理工作的指导意见》明确要求高质量开展县域村庄分类和 布局规划，并发布《河南省县域村庄分类和布局规划编制指南（试行）》（以下简称“指南”）， 标志着河南省村庄布局规划真正走上历史舞台，各市县着手修编或者重新编制规划.
1.2规划编制实施中的经验特征 （1）规划编制“政策推动”.
近十五年间全省范围经历了县域村镇体系规划、新型农村 社区规划、县（市）域乡村建设规划和县域村庄分类和布局规划等四轮县域层面的乡村规划， 受自上面下政策约束导向，规划的“运动式”色彩明显，没有清晰的规划主线，某种程度上 与当时的发展阶段不相适应.
（2）规划目标“背离初衷”.
政策目的是以促进优化居民点空间布局、控制村庄用地规 模和提高公共服务配套效率，在执行过程中逐渐演变成村庄布局规划即为“迁村并点”，减 少村庄数量、腾退建设用地指标成了规划的主要任务”.
（3）规划过程“重编轻管”.
编制前期“热火朝天”，编制完成“人走茶凉”，大规模流 水线指令式的规划成果，脱离乡村发展阶段和地区发展实际，虽然实现了规划的应编尽编， 但缺乏后续的政策跟进和机制保障，甚至给有些地方带来了“规划无用”的后遗症.
（4）规划方法“表里不一”.
聚焦建设空间，内容不全面，尽管口号上均提出了全域规 划，但实际上缺乏对生态、农业等非建设空间的有效管理，存在刻意压低农村人口总量和 人均村庄建设用地指标的现象，甚至出现了违背村民意愿强迫“农民上楼”的社会问题.
1.3人口流动视角下县域村庄发展困境 （1）基础薄弱带来村庄发展内生动力不足.
河南省存在工业基础薄弱、农村人口基数 大、村庄密度偏高且分散等特点，经济社会发展阶段与东部地区具有本质不同.
村庄财力投 入有限，公共设施供给成本较高，村民搬迁意愿不强，造成村庄发展的内生动力较弱，特别 是农村人口流出更加频繁和复杂的情况下，加速了乡村的收缩，深刻影响了农村的社会变革 和发展建设，加剧了村庄布局规划编制和实施的难度（图1）.
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经济欠发达 相互促进 交通区位条件 产业水平不高 人口 逐步便利 农村人口基数 薄 流出 生活方式和社 偏大 会关系变化 村庄密度偏高 较好的就业和 乡村 经济收入 收缩 诉 $个 发展重心在城市 制约 村庄 制约 财政、土地和产业支撑弱 农民城乡双栖特点 农村宅基地制度 个诉 求 耕地保护压力大 建设用地指标紧缺 图1人口流出视角下县域村庄发展现实困境 （2）人口流出导致乡村收缩和老龄化加深.
2020年河南省城镇化率为55.43%，比全 国的63.89%低了8.46个百分点，净流出人口达1483万人，是全国净流出人口最多的省.
以本省农村人口“异地城镇化”的方式为发达省市及全国的城镇化率提升做出了贡献，其中 用地的不减反增，村庄破败与繁荣并存，住房“空”而不“衰”，豫东典型乡村的基于户籍 人口和人居空间的收缩值分别达到45.82%和60.80%.
七普数据显示河南省2020年15-59 动力人口呈降低趋势，人口老龄化程度逐步加深.
（3）资源要素投入与村庄的撤并陷入两难.
河南省县域经济发展的重心仍在城区，没 有充足的财政、土地和产业等去支持乡村发展，加上交通条件逐步完善便利，反过来又促使 人口的外部流出，导致资源要素无法主动投入和有效使用.
随着粮食安全战略强化，河南承 担耕地保护压力更大，基层政府急于通过村庄拆迁撤并腾退建设用地指标，但又受制于安置 成本和村民意愿，这些因素导致河南农村和农民的问题异常复杂且一时难以解决.
2重构：河南省县级单元村庄布局规划再认识 2.1动力转换：从“政策推力”到“内生动力” 从世界工业化和城镇化发展过程来看，当一个国家的城镇化水平迈过50%的门槛之后， 将打开了乡村发展与建设的时间窗口基于高质量发展要求和中部欠发达人口稠密的特殊 性，河南县域单元的村庄布局规划应从顺应“政策外部推力”转为依靠“高质量的内生动力”.
乡村自身发展提供的内生动力包括城镇化进程、城乡关系等，这些因素表明了乡村发展 的稳定状态以及质量，为乡村规划的制定提供了基础.
在全面建设社会主义现代化国家新 征程的背景下，河南超过80%的地市城镇化率已迈入50%大关，整体已经迈入城乡统筹发 (C)1994-2023 China Acadcmic Journal Electronic Publishing House. A1l rights rescrved. .cnki.net
展阶段，人口流出逐步放缓，在城镇化率和生产效率方面接近浙江和江苏21世纪初期的发 展水平，村庄发展的内生动力将更加稳定和迫切.
在乡村振兴与新型城镇化双轮驱动的动力 机制下，村庄布局规划站在了新的历史方位，而国土空间规划体系的建立将其推向了一个新 的改革原点.
同时国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息的建立， 也促使规划编制、实施和管理的时机更加成熟，适应了河南农村面临的时代特征和现实困境.
2.2价值回归：从“撤并依赖”到“人本导向” 过去村庄布点规划的核心思路是减少村庄数量、释放土地资源，在很多地方和“迁村并 点”画等号，河南的实践历程也重蹈了这样的思路.
《中共河南省委办公厅河南省人民政 府办公厅关于严格规范村庄撤并工作的通知》明确，从严掌握搬迁撤并类村庄数量和规模， 不得盲目撤并村庄.
在新的政策背景下，村庄布局规划首先要摆脱“撤并依赖”，槟弃通过腾挪村庄建设用 地为城镇争取发展指标的思路，回归“人本导向”的核心理念，把村民参与乡村规划的过程 看作是乡村现代化治理的重要组成部分.
回归“以人为本”导向下的四个价值：一是拆迁征 求村民真实意愿，二是设施适应村民时代需求，三是安置符合村民生活方式，四是产业满足 村民回乡就业，察民之所优，解民之所盼，合理安排土地、产业、生态和公用服务设施布局， 才能让规划富有价值和生命，真正做到以人民为中心.
2.3体系完善：从“成果编制”到“空间治理” 村庄布局规划作为县域层面的乡村规划，不仅是乡村振兴的重要基础，空间规划的重要 支撑，乡村建设的重要抓手，也是城镇发展的重要保障和村庄规划的重要依据.
因此必须从 乡村空间治理的维度从源头和系统层面来梳理规划的整体定位和体系构建，承当县域乡村规 划体系的中枢作用，推动全省乡村地区的高质量发展（图2）.
县（市）级国土空间总体规划 保障规划实施 政策工具 村庄布局规划 村庄规划 落实相关要求 管控诉求 全 高 e 民 合 统 理 确 明 衣 历 挂 等 约 业 定 99 9RC f 产 业 景 要 * 生 素 同 R 99 分 38 造 布| e 24 深化和实 乡镇国土空间规划 指导规划编制 图2村庄布局规划在乡村规划体系的中枢作用 (C)1994-2023 China Acadcmic Journal Electronic Publishing House. A1l rights rescrved. .cnki.net