Theory and Method Study 新时期发达地区镇村布局规划优化方法探索 以南京市江宁区为例 郭培初冠廷张淘 捷塞：乡村振兴战略的提出，把“三农”工作和城镇化放在了同样高度，对乡村地区的发展与规划建设 提出了更高要求.
发达地区乡村具备率先基本实现农业农村现代化与乡村振兴的外部推力与基础优势，而镇 村布总规划以乡村空间为载体，引导形成生态宜居的镇村体系，是乡村报兴的重要抓手，探讨发达地区镇村 布局规划优化方法具有重塞理论价值与现实意义.
本文聚焦发达地区乡村特点，对传统镇村布总规划存在的 诸多问题进行审视，认为新时期发达地区镇村布总规划优化应量点从规划编制患难、空间优化路怪、建设管 理播施三方面进行探索，并以江苏省南京市江宁区为例，从强化底线管控与多规协局、优化城乡共融的全域 都市田园乡村新格局、细化适应发达地区乡村特征的建设管理措施等方面提出发达地区镇村布局优化路径.
关键词：镇村布局规划优化：乡村振兴：发达地区：城乡融合：南京市江宁区 doi: 10.3969/ j.issn.10091483.2023.02.004 中图B分类号 : TU982.29 文章编号：1009-1483（2023）02-0020-10文献标识码：A 20 Optimization Method Exploration of Town and Village Layout Planning for Developed Region in the New Period: Taking Jiangning District of Nanjing as an Example 城 镇 GUO Pei CHU Guanting ZHANG Xun 第 建 设 [Abstract] Rural areas in developed region have the external thrust and basic advantages to take the lead 8 in basically realizing agricultural and rural modernization and rural revitalization.The town and village layout 2期 planning takes rural space as the carrier to guide the formation of an ecological and ivable town and village system which is an important lever for rural revitalization. It is of great theoretical value and practical significance to 3 uo sasnoy ded s1 uo podopap u fuuued noe ate pue umo jo poqu uogezudo aq ssmosp SMALL the characteristics of rural areas in developed region and examines many problems of previous town and village 6 layout planning It is concluded that the optimization method of town and village layout planing for developed region in the new period should focus on three aspects: planning thinking space optimization path and construction ES management measures. Taking Jiangning District of Jiangsu Nanjing as an example this paper puts forward the path of optiizing the layout of town and village in developed region from the aspects of strengthening the hbottom line management and control and multi-planning coordination optimizing the new patterm of urban and rural integration and refining the construction and management measures adapted to the rural characterstics of developed areas. [Keywords] town and village layout planning optimization; rural revitalization; developed region; urban and nural inegration: Jingning District of Nanjing 引言 要专项规划，是统筹新一轮城乡发展和建设的重要 2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建基础，也是指导各项资源要素空间配置、引导乡村 立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中地区有序发展的直接依据.
发[2019]18号）.
镇村布局规划作为其中的重 在我国城镇化发展水平较高的东部发达地区， 作者简介：郭培，南京东南大学城市规划设计研究院有限公司规划二所规划师.
初冠延，南京大学城市规划设计研究院有限公司小城镇与乡村规划设计分院规划师.
张淘，南京大学城市规划设计研究院有限公司小城镇与乡村规划设计分院规划师.
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理论与方法研究 农村地区的经济发展水平、生活水平及公共服务配 有限的土地资源与突出的人地矛盾通常成为发展制 套水平相对较高.
2019年11月，农业农村部与江 约因素.
此类地区镇村布局规划更应注重解决乡村 苏省人民政府签订《共同推进江苏率先基本实现农 建成现状存在问题并对未来发展进行战略预判、科 业农村现代化合作框架协议》，并推荐南京整市推 学预控、弹性预留，以有限的更新调整激发持续活 进.
面对全新的政策背景，如何结合发达地区乡村 力，以高质量乡村建设推动全域乡村振兴.
发展特点，通过村庄布局的进一步优化重塑资源要 1.5乡村空间配置需适应人口流动新特征 素配置格局及乡村经济社会形态，构建良好的新型 就发达地区面言，乡村地区较高的发展水平反 城乡关系，成为以江苏为代表的发达地区全面推进 倒有可能成为农村城镇化的阻力.
乡村优越的自然 乡村振兴、率先基本实现农业农村现代化的关键.
环境与特色经济的发展，减少了本地乡村居民的流 1发达地区乡村发展特征与需求 出，增加了当地的置业需求，本地乡村居民城乡双重 1.1城乡关系进入统筹协调、良性互动的新时期 置业的比例逐年升高，建设管控压力与日俱增.
与此 从城乡关系的完整演化周期来看，基本会经历 同时，大量钟摆式城乡“双栖人口”也为城乡规划特 “孕育-分离-对立一互动一反哺-一体”六个阶 别是公共服务设施的配置带来了挑战.
在此背景下镇 段，实现螺旋上升式发展.
过去我国城乡建设长期 村布局规划优化应充分考虑乡村人口变化的新动态.
强“城市”而弱“乡村”，导致发展要素由乡到城 合理解决“新人群”的居住、就业、休闲等问题.
单向流动.
在现代化进程中，处于工业化发展中后 2当前镇村布局规划审视与反思 期的发达地区，城市开始有实力反哺乡村，城乡之 2.1局限于既有技术思路的固定范式 间资源和生产要素不断自由流动、相互协作，乡村 一直以来，江苏都将优化村庄布局作为统筹城 不再是从属，而是和城市处于同等地位.
乡规划建设发展的重要抓手，在历年的多轮实践探 1.2城市发展势能对乡村建设产生双重作用 索中形成较为成熟的系统理论和技术导则，成为广 21 高水平的城市建设对乡村发展是一把双刃剑： 大镇村地区发展建设的重要依据，然而仍有以下难 一方面城乡在要素流动、公共服务、产业配套、交 点函待破解：既有规划编制往往具有应对性或指令 镇 建 通通达等方面联系紧密，乡村发展环境得到整体性 性特征，对镇村发展态势把握不足，特别对乡村发 改善和提升：另一方面城市发展冲动对乡村生态环 展阶段与需求理解不充分，对乡村人口就业格局与 DEVELOPMENT 第2期 境的破坏、对公权力的占有、对村庄判断失误导致 流动趋势缺乏判断，对乡村的未来缺乏预见性思考， 建成环境浪费与后续发展乏力等问题也逐步凸显.
导致规划的时效性和引领性薄弱：忽视地域不均衡条 1.3乡村发展重视多重功能价值提升 件下的差异性，陷入“模式化”的简单技术套用与“一 VOL41 SMALL 从发达国家和地区的发展经验来看，乡村发展 刀切”的政策制定，导致规划落地困难并出现统一 NO.2FEB. 往往经历“物质环境改善一产业培育发展一多重功 政策导向下的地域不适应性；过于遵从村庄分类的 CITIES 能价值提升”三个阶段.
第一阶段主要目的是改善 单一性思维，在生态空间管控力度、对自身资源的 2023 & TOW 乡村地区相对恶劣的生产生活环境：第二阶段的发 挖掘利用及空间层次特征塑造等方面明显不足.
展存在政府推动的力量，但更重要的是随着物质环 2.2对乡村复合功能价值缺乏认识 境改善，乡村地区自发开始着眼于产业发展：处于 在过去快速城镇化进程中，乡村主要为城市提 后工业化、后城镇化时代的发达地区，正在跨入乡 供各类发展要素，促进农村人口向城镇迁移、减少 村发展的第三阶段，更注重发挥乡村生态、文化、 村庄数量、释放土地资源成为镇村布局规划的主要 经济、社会、生活等多重功能和价值，承接城市 任务.
筱时城镇化的发展带动村庄快速拆迁和重 消费需求，使乡村与城镇相互吸引.
建，没有重视和尊重农村所发挥的价值，导致许多 1.4乡村建设可作为空间有限 极具特色的村庄消失.
同时，传统镇村布局规划 相比一般农村，发达地区城乡交流频繁，乡村 通常将村庄作为人居环境来考虑，仅关注村庄作为 发展动能强劲.
伴随着技术资金人才的大量介入及 居住生活的主要功能，就村点论村点，对外部的生 多年来的乡村建设实践，发达地区的乡村往往建设 态环境、田园生产及乡村社会文化价值的挖据不够.
本底成熟，农业和农村经济具有较好的发展基础， 新时代乡村振兴“五位一体”的主要内涵涉及乡村 建成环境已形成既定格局、三产融合取得一定成效.
产业、生态、文化、生活等各个方面，作为指导乡 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. .cnki.net
Theory and Method Study 村地区公共资源配置与美丽宜居乡村建设重要支撑 规划体系，农业农村部统筹整合涉农建设发展要素 的镇村布局规划，对乡村的价值认知必须要转变.
并扩大乡村振兴二十字内涵.
在此背景下，发达地区 2.3与乡村振兴等战略发展类规划脱节 镇村布局规划必然面临编制思路与方法的转变.
即守 从既有规划编制成果和实践成效来看，镇村布 住大山大水原生态格局与空间骨架，回归原真乡村， 局规划侧重优化居民点空间布局和提高乡村公共服 逐步消解资本介入、城市发展对乡村空间与公权力的 务配套水平，作为推动以人居环境建设为主的工程 挤压、侵占，避免在城乡高质量发展转型阶段中乡村 性指导，“建设”导向较重而“战略性发展”思考 进一步被城市化或论为城中村：主动对接农业农村部 不足，同时统一的编制指引要求也大大降低了规划 门牵总的乡村振兴工作，包括产业发展、空间格局、 自主创新性和因地制宜的选择弹性.
2018年9月， 旅游特色等，通过两者协调联动，一方面更好地指导 中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018- 村庄分类，另一方面引导村庄集群化、特色化发展.
2022年）》，据此各地陆续组织编制了省、市及区 3.2空间优化路径：以城乡融合驱动乡村多重功 县的乡村振兴战略及实施规划，这类规划往往是对 能价值提升 一定区域内的乡村振兴工作进行顶层设计与任务部 随着城镇化步入中后期，乡村不再是城市的复 署，是对一定时期内乡村地区的可持续的系统升级 制品，面是作为一个独立个体.
有着自身特色和发 发展及进行各项建设的总纲，这就要求新时期镇村 展潜力的村落系统.
乡村发展需要寻找因地制宜的 布局规划从思考维度、判断方法与内容体系等方面 方式，以及与城市对等的路径实现系统性提升，乡 积极主动对接并进行创新拓展.
村规划需要重视乡村地域系统在生态环境、历史文 2.4部门工作各自为政，规划难以落地 化、产业发展等方面的潜在多元价值，统筹考虑生 以往镇村布局规划实施过程中，各部门专项规 22 态、产业、文化等多维要素，发挥系统效益，同时 划从各自需求出发不断经历着更新调整，包括早先 注重特色资源的活化带动，激发乡村潜在动力.
基 3 国土部门的土地利用总体规划调整、规划部门的各 于以上认识，通过城乡生态网络、特色空间格局、 建 层级城乡总体规划/城市开发边界/控制性详细规划 共享设施配套等系统构建，形成与城市系统对等衔 设 8 的编制推进、环保部门的生态红线重新划定，以及 接的整体架构，进而改善城乡关系实现相互促进、 EVELOPMENT 大部制改革后国土空间规划的”三区三线”划定等等， 相互补充，以及整个乡村地域系统的价值提升，保 2期 导致村庄分类无法得到及时修正，与部门专业规划 障乡村空间的有序开发和资源的合理利用".
协调问题多，生态红线、基本农田、土规村庄建设 3.3建设管理措施：关注小微空间有机更新、 SMALL 用地边界等多元管控要素与村民建房需求矛盾凸显.
多元发展路径与空间保障 CITIES 2.5总结思考 在城镇化进程趋于稳定的发达地区，乡村格局 总体来看，当前镇村布局规划多偏向于应对式 短期不会发生大的调整，这一阶段镇村布局优化应 & TOA 或远景式规划，存在陷入固定范式、价值认知单一、 更多转向以微介入、微更新的方式进行微空间的精 家 与发展规划脱节、实际难以操作等诸多问题，无论从 细化梳理与局部调整，以解决新时期乡村发展面临 规划体系还是实施管理层面均已不再适应乡村振兴需 的土地、建设、管理等问题.
特别考虑农业现代化、 求，必须在传统规划基础上进行理念、方法与路径创 新产业空间，以及就地城镇化、短途游客、返乡创 新.
特别对乡村基础性建设成熟的经济发达地区，更 客等“新人群”的需要，重新认知与评估各类规划 需立足现实条件与阶段需求，从守住乡土本色底蕴、 发展村庄空间价值与发展方向，因地制宜细化多元 主动承接外部资源、构建特色空间格局、引导精细化 路径引导.
同时，对乡村空间资源优化配置需求明 建设管理等方面出发，以正向促进乡村可持续发展.
确的村庄，以“多规合一”的村庄规划推动实施， 3新时期发达地区镇村布局规划优化思路 作为乡村布局调整、建设和用地审批的法定依据.
3.1规划编制思维：强化新型空间规划体系下 4面向高质量发展与精细化建设管理的镇 底线管控与多规协同 村布局规划优化方法--以南京市江宁区为例 国家新一轮大部制改革突出了对乡村地区生态 4.1区域认知 空间的系统保护和建设发展的统筹协调-自然资 江宁区位于江苏省南京市中南部，三面环抱南 源部重构以空间资源系统管控思维主导的新型空间 京主城，距离市中心仅7公里，是南京市与主城联 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. .cnki.net
理论与方法研究 系最紧密的市辖区.
自2010年以来，江宁乡村建设 水原真生态格局，优化城乡一体化乡村空间布局， 历经“1.0启动探索、2.0深化推进、3.0全域提升“ 并以小微空间的精细化梳理改造激发乡村本真活力 三个阶段，建成环境格局渐次清晰，农村产业发 与可持续生命力，探索“原乡本底重塑与维护都 展不断升级，人居环境面貌持续改善，农民增收致 市田园乡村格局构建精细化建设引导”的镇村布 富成效显著，先后荣获全国休闲农业与乡村旅游示 局规划技术方法与内容体系，实现面向未来可持续 范县等20余项国家级、省级荣誉，成为全国新农村 发展的“江宁乡村4.0-都市田园乡村”的总体 建设和三产融合创新典范（见表1）.
愿景，以期为全国发达地区的镇村布局规划编制、 在全面推进乡村振兴战略和美丽江苏建设的新 高质量与精细化乡村建设管理作出积极有效示范.
时期，准确把握新阶段发展理念与形势，以镇村布 4.3践行国土空间规划理念与要求，强调底线 局规划为抓手，在更高起点上对乡村建设进行完 约束、空间管制与多规协同 善、提升和拓展，探索城乡融合互动、高质量内涵 4.3.1维护原真生态本底 式发展与精细化建设管理的具体实施路径，对于江 落实新时期国土空间开发保护理念，将山水林 宁在下一阶段以更高质量乡村建设助力全域乡村振 田湖草等资源的梳理与维护作为工作底线.
依托全 兴并率先基本实现农业农村现代化具有重要意义.
域主要山体、水体、生态红线、景观廊道等要素， 4.2研判与构思 通过划定生态涵养不开发区、维育和修复生态脆弱 以“生态文明建设、城乡融合发展、农业农村 地区、建设重要生态廊道等措施，构建具有原乡特 现代化”为核心理念，以构建江宁乡村高品质发展 征的“4模2廊”生态开散空间基底，衔接全域基 格局为目标，在城市发展势能影响、人口出现“回流” 础设施与公服配套的安排，保证生态骨架的科学合 趋势，以及可作为空间有限的条件下，守住大山大 理（见图1）.
23 # 镇 建 设 第2期 VEL VOL.41 图室 2 FEB. CITIES 2023 省级生步管辅区 时家级生态红线 图1江宁区“42南”生态骨架图 资桥来酒：作者自绘.
表1江宁区乡村发展建设三个阶段划分 江宁乡村1.0 江宁乡村2.0 江宁乡村 3.0 阶段 启动探索阶段 深化推进阶段 全域提升阶段 (2010-2013年) ( 2014-2016 年) （2017-2020 年) 重点工作 村庄试点探索与示范美丽乡村示范区建设 “千百工程” 特色田园乡村 人居环境整治提升 从示范村向示范区 千村整治、百村示范， 构建“4大片区-20 制定《南京市江宁区 个组团-316个点 提出“四类四层 主要内容 金花村（都市生态 建设推进，先后开 美丽乡村规划建设导 特色田园乡村新格局， 1581”全域人居 休闲示范村） 展西部、东部和中 则（2014）》推动乡 莫定全域乡村建设基 环境整治提升新 部三个示范区规划 村规划建设全域覆盖 本框架 模式 资补来源：信者自险、 (C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. .cnki.net
Theory and Method Study 4.3.2划定空间管制分区 线约束、引导发展和适度留白相结合的原则划定三类 立足大都市近郊乡村特点，重点从城乡关系、 建设政策区一生态保育区（严格保护）、引导发展 资源票赋、配套成本、人口流动、建设基础五个方 区（潜力突出）、弹性保持区（战略留白），明确分 面综合评估乡村空间发展潜力，特别考虑都市近郊城 区村庄布点控制引导要求，保证乡村发展空间的科学 乡交流活跃、对未来发展需求具有不确定性，按照底 合理（见图2、表2）.
多例 生态民商区 时导发风区 性保持区 品 国家反生态在身 24 图2江宁区空间管制分区图 资料来源：作者自绘.
镇 表2江宁区乡村空间发展潜力评价体系表 设 建 目标层 指标层 空间管制分区 分区引导政策 路网密度 第2期 交通可达性 城乡关系 受都市辐射强度 生态 国家级生态红线 因资源保护和特色传承要求 距最近镇区距离 保育区 省级生态空间管制区 需要严控建设的底线区域： VOL. 城郊联动 （严格保护） 生态功能协调区 建设用地实施“零增量”或 “减量” 特色资源赋存度 FEB 4 距生态敏感区距离 ES 2023 资源察赋 生态山水 登 人文历史 分 析 生态、历史人文、农业 引导 产业等资源集聚区域 每个街道至少1处，提出“如 人均耕地面积 发展区 村庄建设基础较好、城 何建”的要求： 设胞承载水平 合 （潜力突出） 郊联动性强、交通可达 盘活现状村庄存量用地，允 配套成本 距最近基础设施距离 评 性高的区城 许适度增长 估 人口流失率 人口流动 空心化率 人口密度 环境整治/村庄建设基础 基醋设施完善度 弹性 存续村庄带本底，为未来可 保持区 一般农业生产区 斑块密度 能的发展机遇留有余地： 建设基础 （战略留白） 村庄有一定建设基础 控制自然村数量和单个自然 村落集中度 村建设规模（10%浮动） 产业化水平/农业产业基础 人均GDP 资料来源：作者自经.
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