2024年6月 工程造价管理 Jun. 2024 第35卷-第3期/总第197期 Engjnering Cot Managrment Vo1. 35-No.3/Sum No. 197 总承包计价专题 工程总承包计价计量百问百答（三） 谢洪学 31、工程总承包招标的标底或最高投标限价如 法》（建设部令第23号），其第十九条规定：“工程 何选择 施工招标必须编制标底.
“第二十条规定编制标底 的原则，第二十一条规定：“标底必须报经招标投 按照《招标投标法实施条例》的规定，招标人在 标办事机构审定.
“第二十二条规定标底的保密.
建设工程招标时可以设置标底，也可以设置最高投 2001年6月，建设部发布《房屋建筑和市政基础设 标限价.
施工程施工招标投标管理办法）（建设部令第89 在我国工程建设领域，现在所调的标底或最 号，2019年3月住房城乡建设部令第47号修正）， 高投标限价其实质内容均是在施工图基础上生 其第二十条规定：“招标人设有标底的，应当依据 成，从计价专业角度来看，在施工发承包时，作为 国家规定的工程量计算规则及招标文件规定的计 标底使用的应该是施工图预算，但由于在房屋建 价方法和要求编制标底，并在开标前保密.
一个招 筑工程方面，设计院未很好地执行原国家计委在 标工程只能编制一个标底.
” 20世纪50年代就明确的负责施工图设计的设计 2003年7月我国开始推行工程量清单计价， 单位应编制施工图预算的规定，因而，在1983年6 《建设工程工程量清单计价规范》（GB 月城乡建设环境保护部印发了《建筑安装工程招 50500-2003）发布，工程造价改革迈上新台阶，与 标投标试行办法》.
其中第十条规定：“工程的标 此同时，招标时以标底为核心的评价办法逐步退 底，由招标单位在发布招标广告前提出，报建设主 出历史，但随之又出现了新的问题.
实践中，一些 管部门和建设银行复核.
“第十一条规定了标底编 项目在招标中出现了投标人的报价均超过概 制的方法和内容.
第十二条规定：标底在开标前 算的现象，即使是最低报价招标人也难以接受.
但 要严格保密，如有泄露，对责任者要严肃处理，直 由于当时缺乏相关制度规定，因此招标陷人两难： 至法律制裁.
”1984年9月，国务院印发（关于改革 一是如让其中标，意味着工程还未实施就超过藏 建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规 算（标底）；二是如不让其中标，又面临违反招标程 定）（国发（1984]123号），其第二条提出：“招标工 序的问题.
针对如何让招标适应工程量清单计价， 程的标底，在批准的概算或修正概算以内由招标 避免投标人串标，哄抬标价，我国多个地区相继出 单位确定.
“同年11月国家计委、城乡建设环境保 台了控制最高限价的规定，有拦标价、预算控制 护部印发《建设工程招标投标暂行规定》（计施 价、最高限价等多个不同名称，并规定投标人的报 （1984】2410号），其第十四条规定：工程施工招标 价如超过最高限价，其投标将作为废标处理.
2008 的标底，在批准的概算或修正概算以内，由招标单 年，2003计价规范开始修订，根据存在的上述问 责任者要严肃处理，直至法律制裁.
“1992年12布，报价超过者废标”的规定.
此做法被《招标投标 月，建设部发布《工程建设施工招标投标管理办法实施条例》采纳，更名为最高投标限价，并与标 万方数据
88 工程造价管理 第35卷第3期 底并存，其最主要的区别一要保密，二要公开，具 32、工程总承包标底或最高投标限价如何编制 体采用何种方式，由招标人选择.
根据工程总承包的性质和特点与施工总承包 本规范规定发包人确定标底或最高投标限价 以施工图为基础实行工程量清单计价不同，由发包根据工程总承包项目在不同的发包阶段，在建设项 人提供的施工图和工程量清单，其具体的项目特 目投资估算或设计概算的基础上形成，无须另行编 征、选用材料等已经明晰清楚，此时采用设置最高 制.
这一规定，将工程总承包的投资控制，计价规则 投标限价标准比较统一，竞价的出人不大.
面承包 与工程建设中的投资估算或设计概算做到了无缝 人在工程总承包范围内进行设计时，可充分根据其 衔接，减少了重复劳动，极大地节约了标底或最高 自身的经营管理能力、机械设备装备水平、施工技 投标限价的编制成本.
在征求意见过程中，有人提 术、施工工艺、施工组织水平等，考虑设计的可施工 出了重新编制标底或最高投标限价的建议，其理由 性，决定施工方法、施工措施、施工方案，对原材料、 是现在的投资估算、设计概算与实际差距较大.
编 设备的匹配也具有选择的空间等.
不同的承包人由 制组认为，既然工程总承包是在可行性研究报告或 于自身能力的差异，其报价与施工总承包相比，有 方案设计批准后进行发包，且政府投资工程一般在 可能存在重大差别.
因此，本规范优先推荐发包人 初步设计文件批准后招标发包，那么标底或最高投 选择设置标底进行招标，因为标底要保密，可以让 标限价与投资估算或设计概算挂钩就是顾理成章 承包人不受最高投标限价的影响决定自身的工程 的事.
对估算、概算的缩制质量提出质疑，但不能以 实施方案并报价，以实现《房屋建筑和市政基础设 此否定的投资估算或设计概算，且重新编制并 施项目工程总承包管理办法（建市规（2019]12号） 不必然就能解决这一问题，至今质疑工程量清单计 第十六条要求：“合同价格在充分竞争的基础上合 价下的最高投标限价脱离实际的不是也时有发生 理确定.
” 吗？
面在工程总承包模式下，投资估算或设计概算 《招标投标法实施条例》第二十七条第三款规 进人建筑市场经受市场的检验，可以促进投资估 定：“招标人设有最高投标限价的，应当在招标文 算、设计概算的编制和审批与市场紧密结合，逐步 件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算 达到符合市场预期的目的.
方法.
招标人不得规定最低投标限价.
“鉴于本规 （1）在可行性研究或方案设计后发包的，发包 范根据工程总承包的特点和我国工程建设几十年 人采用投资估算中与发包范围一致的估算金额为 来的习惯性做法，不主张在现行投资估算、设计概 限额按照本规范的规定修订后计列.
“采用投资估 算之外重新编制最高投标限价和标底，并优先推 算中与发包范围一致的估算金额为限额”是指按照 荐发包人选择标底.
因此，建议发包人选择设置最 工程总承包的发包范围，删去不属于总承包范围的 高投标限价应持慎重态度，因为，相比于作为施工 估算中的费用，例如市政工程投资估算中的建设用 总承包计价基础的施工图及其工程量清单的明确 地费、建设项目前期工作咨询费、环境影响咨询服 具体，作为工程总承包计价基础的发包人要求，方 务费、劳动安全卫生评审费等.
“按照本规范的规定 案设计或初步设计所提的功能需求是概括性表 修订后计列”是指对属于总承包范围，但工作内容 述，实现其功能承包人将有多种选择，比如材料设 变化或对象变化需要对费用金额进行调整，例如勘 备的匹配、施工措施的选择、机械设备的配置、施 察费就需要根据勘察工作的内容进行调整，如发包 工组织的优化等，如来用最高投标限价按规定还 人承担全部勘察工作，则工程总承包费用不列勘察 要在招标文件中明确其计算方法，这样将有可能 费，如除前期的可行性研究勘察外的勘察全部列人 影响承包人对总承包项目的策划和竞争，且容易 总承包范围，则估算中的勘察费需扣除可行性研究 产生合同纠纷.
选址勘察费用：再如估算中的建设管理费，需更名 万方数据
2024年6月 Engineering Cost Manngement 89 为工程总承包管理费等.
总的来说，采用工程总承包模式，如没有工程 （2）在初步设计后发包的，发包人宜采用初步设计、施工组织等方面的优化竞争，就没有合同总 设计概算中与发包范围一致的概算金额为限额按 价包干的基础.
照本规范的规定修订后计列.
“来用初步设计截算 中与发包范围一致的概算金额为限额”是指按照工 34、采用标底如何评标定价 程总承包的发包范围，删去不属于总承包范围的概 按照《招标投标法》规定，在标底必须保密不予 算中的费用，例如市政工程设计概算中的建设用地 公布的情况下，采用设置标底，承包人可以根据企 费、建设项目前期工作咨询费、环境影响咨询服务 业自身实力充分体现竞争，其投标报价可能低于标 费、劳动安全卫生评审费等.
“按照本规范的规定修 底，也可能高于标底，一般有三种可能： 订后计列”是指对属于总承包范围，但工作内容变 （1）投标人的报价均低于标底.
此时经过 化或对象变化需要对费用金额进行调整，例如设计 评标选择任一投标人均符合发包人招标的预期.
费就需要根据设计工作的内容多少进行调整，发包 （2）有的投标人报价低于标底，有的投标人报 人承担了初步设计文件及前期的设计工作，则工程 价高于标底.
此时选择投标报价低于标底的为中标 总承包费用的设计费应在概算中的设计费扣除初 人，符合国内外工程建设招标的预期和逻辑，但如 步设计费用：再如概算中的建设管理费，需更名为 果评标委员会推荐投标报价高于标底的投标人为 工程总承包管理费等.
中标候选人，从政府投资来讲，就存在着有可能超 33、工程总承包下的报价如何评定 过投资概算的情形，需要重新报批，因此评标委员 会应当说明理由，说明其选择是合理的.
报价和工期的评定是建设项目招标发包评标 （3）投标人的报价均高于标底.
从政府投 工作的重要内容，但在工程总承包模式下，报价和 资项目来看，对此如何处理的法律规定不尽相 工期与技术标的关联比施工总承包模式下的联系 同.
例如，《招标投标法》规定：“设有标底的，应当 更为紧密，因此，建议在工程总承包项目技术标与 参考标底.
“其虽对超过标底报价如何处理没有 商务标的评定中，应综合考虑二者的联系与影响， 明示，但也隐含可以拒绝的意思在内.
《招标投标 以便达到技术上先进可行，经济上合理可控，实现 法实施条例》规定：“标底只能作为评标的参考， 合同目的，完成建设目标.
不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也 （1）技术标是否符合招标文件、发包人要求提 不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否 出的技术标准和国家强制性标准的规定.
决投标的条件.
”《政府采购法》第三十六条规定： （2）对生产设备或生产线的工艺设计是否先进 “在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废 可行，且是否能够与工程设计有效衔接.
标：（三）投标人的报价均超过了采购预算，采 （3）技术标中采用的技术措施、施工组织、施工 购人不能支付的.
“《政府投资条例》第十二条规 方法、机械配置等是否满足工程实施的需要.
定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的 （4）商务标中的材料、设备品牌是否已纳人设 投资概算是控制政府投资项目总投资的依据.
初 计的考虑之中，能否满足建设项目的使用功能，会 步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研 否在履约中发承包双方产生理解上的歧义.
究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向 （5）商务标的报价是否建立在技术标的基础上， 投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管 有无脱节的状况，是否符合发包人要求.
部门或者其他有关部门可以要录项目单位重新 （6）投标的工期是否与技术标、总进度计划、资 报送可行性研究报告.
“ 源配置相匹配，保证工程项目的顺利实施.
工程建设领城的标底和最高投标限价的内容 万方数据
90 工程造价管理 第35卷第3期 应当是一致的，如二者不同，其逻辑关系不通，按如，房屋建筑工程的里程碑节点，一般设置在主要 照《招标投标法实施条例》第五十一条规定：“有下的分部、子分部完成节点上，如桩基施工完成、地 列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：基与基础分部完成、正负零以下地下室工程完成、 （五）投标报价低于成本或者高于招标文件设定的主体结构完成（如是高层还可以分为5层以下， 最高投标限价“和《政府采购法》的规定，应当予以 6~10层等）.
废标处理（标底也可视为最高投标限价或采购预 工程总承包合同应以工程总进度计划为依据， 算的另一种表现形式）.
但由于标底与最高投标限按照合同约定的各项工作和施工中的形象进度，明 价的区别主要在一个保密、一个公开，需要发包人确里程碑节点，作为控制工程进度，确保工期以及 在招标文件中就本项目采用设置标底，如对投标工程价款支付分解的依据.
报价超过标底予以废标作出明确规定，以免陷人 对个别采用清单计算的单价项目，同样应根据 争议.
工程总进度计划，明确里程碑节点.
35、总价合同结算的依据是什么 38、工程总承包下合同价款支付分解如何进行 工程总承包采用总价合同，且工程费用不可能 根据工程总承包采用总价合同，且工程费用不 采用施工图为基础的工程量清单计量计价，参照可能来用施工图为基础的工程量清单计量计价的 《标准设计施工总承包招标文件》通用合同条款和特点，参照《标准设计施工总承包招标文件》中通用 《建设项目工程总承包计价规范》的规定，对于总价合同条件第17.3.2条规定，合同价款支付分解可按 合同而言，结算依据是签约合同总价以及合同约定 照以下方式进行： 的价款调整，既符合工程总承包合同的实际需要， （1）区分建筑工程费、设备购置与安装工程费 又可以简化合同管理.
分别作出分解.
若里程碑节点相邻之间超过1个月 36、工程总承包下如何支付进度款 时，应注意按月拨付人工费的比例，以保证员工工 资发放.
由于工程总承包项目的计价并不是建立在施 （2）区分勘察设计费与工程总承包的其他专项 工图设计文件基础上，因此不可能采用施工总承费用分别按完成提供成果文件与其对应的工作量 包的计价方法，在施工图项目的基础上计量计价.
作出支付分解.
鉴于工程总承包一般采用总价合同，建设项目工程 实施过程中的期中结算与支付，最恰当的方法就是 39、合同价款支付分解如何体现公平 按照合同价款支付分解表，根据进度计划完成的里 发包人和承包人从各自不同角度及其对自 程碑节点进行结算与支付.
这也是工程总承包与身利益的追求，对合同价款支付分解具有不同的 施工总承包在合同价款结算与支付规则的重大区 利益考量，发包人一般希望前期少支付，待峻工 别之一.
结算再支付：而承包人总是希望前期足额支付， 37、什么是里程碑节点 以尽量减少或避免垫资，减小资金压力.
因此，在 合同价款支付分解中需要注重公平和诚信原则， 所调里程碑，一般是建设项目实施过程中完依据总进度计划合理划分里程碑节点，实事求是 成阶段性工作的标志，即意味着上一个阶段结束，计算工程量及其价款，避免合同价款支付分解的 下一个阶段开始，将一个过程性的任务用一个结虚高或压低两种偏向.
按照本规范附录C的合 论性的标志来描述，明确任务的起止点，一系列的同价款支付分解表，使用时可在下列两种方式中 起止点就形成了引导整个项目进展的里程碑.
例选用： 万方数据
2024年6月 Engineering Cost Management 16 （1）合同价款支付分解表中的里程碑节点及件作为峻工结算文件的组成部分，峻工后原则上不 对应的“金额占比”由投标人在投标文件中根据工再重复审核.
” 程进度计划设置里程碑节点并计算里程碑节点对 （2）期中结算与支付存在的主要问题.
应的“金额占比”，由发承包双方在合同签订阶段 ①重竣工结算、轻期中过程结算的思维根深蒂 确认.
固，特别是财政、审计部门对投资的监管重心仍是 (2）合同价款支付分解表中的里程碑节点及对 竣工结算，导致国有资金项目的发包人往往选择经 应的“金额占比”由发包人在招标文件中提供里程 财评或审计的竣工结算作为支付依据.
碑节点及对应的”金额占比”；投标人应在投标报价 ②现行合同示范文本没有过程中的期中结算， 中考虑里程碑节点“金额占比”与自身投标报价中 仅有进度款支付条款，带来合同约定的缺失，面没 计算的“金额占比”的差异，并向发包人提出，以便 有结算，何谈支付，结算是算账，支付是给钱，二者 合理调整“金额占比”.
是有区别的.
③计价方法不利于期中结算，本来我国在2003 40、过程结算如何实现 年推行工程量清单计价，为做实期中结算打开了大 建设项目实施过程中的期中结算与支付是保 门，但材料价差调整、营改增后的计价方法都较为 证工程建设顺利实施的重要基础，历来为发承包烦琐，制约了期中结算的实施.
双方所重视.
发包人的拖延结算与支付进度款， ④发包人不按约进行期中结算与支付的违约 将构成违约，合同纠纷由此产生，最后必然是双成本太低，导致进度款拖欠越演越烈.
输结局.
对期中结算的法律性质认识不清.
不管是期 （1）期中结算与支付的沿革.
中结算、终止结算还是峻工结算，都是结算，实质反 由于建设项目建造金额一般较大，工期较长， 映的是当事人之间的债权债务关系，最高人民法院 早在建设银行行使基本建设资金管理职能时，就对 《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问 工程价款的结算支付实行预付备料款制度，对结算 实行“按月结算、分段结算”、完工一次结算等针对 诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中 不同工期的结算制度.
2004年，财政部和建设部印 一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院 发的《建设工程价款结算暂行办法》进一步将进度 不予准许.
“这就已说明了双方达成的结算具有法 款明确为进度款结算与支付，结算方式为：按月结 律效力.
算与支付、分段结算与支付，但其重心还是放在峻 （3）健全期中结算与支付的机制.
工结算.
2013年版《建设工程工程量清单计价规范》 ①财政、审计等工程建设投资管理部门需要进 定义期中结算，试图与工程形象进度及质量检测结 一步转变投资管理理念，适应不同发承包模式下过 论挂钩，做实进度款结算.
2014年10月住房城乡建 程结算的需要.
设部印发《关于进一步推进工程造价管理改革的指 ②工程建设各类合同范本应增加过程中期中 导意见》，提出“转变结算方式、推行过程结算、简化 结算这一环节，使期中结算由发承包双方在合同中 峻工结算”.
2020年1月，国务院常务会议要求“在 有所约定，保障期中结算依约进行.
工程建设领域全面推行过程结算”.
此后，住房城乡 ③期中结算应采用工程形象进度与质量检测 建设部以及大多数省、市、自治区建设部门相继发 的阶段相一致，便于划分工程进度节点，避免质量 出了推行过程结算的文件.
2022年6月，财政部、住 争议影响过程结算.
房城乡建设部《关于完善建设工程价款结算有关办 ④工程计价规则应有利于期中结算的办理，例 法的通知》第三条规定：“经双方确认的过程结算文如合同价格应包括税金，应采用指数法进行价差调 万方数据
