2024年10月 工程造价管理 Oct. 2024 第35卷-第5期/总第199期 Enginering Cost Managprmest Vo1. 35No. 5/Sum No. 199 总承包计价专题 工程总承包计价计量百问百答（五） 谢洪学 71、房屋工程不适合采用工程总承包模式吗 回中滚滚向前，勘察设计施工的分离又带来了建设 领域产业链、价值链的割离，引发了新的问题.
由 近几年，一些地方采用工程总承包的政府投资 此，20世纪60年代，国外又开始了设计施工的再度 项目出现了严重的投资失控局面，拖累了地方财 融合，经历了从DB到EPC的发展.
我国也从1982年 政，导致有的地方工程总承包呈现断崖式下滑；有 开始了工程总承包的试点并到2017年开始推广.
的地方对此按下了暂停键，发文不再采用工程总承 2005年《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 包模式；有的将其归答于房屋工程不适合工程总承 50538-2005）应运而生，为工程总承包的规范管理 包.
本来，就如人生了病，只有弄清了病因，才能对 发挥了重要作用.
工程总承包在石油、化工、电力等 症施药，早日康复.
总结工程总承包推行中出现的 专业取得了丰硕成果，房屋工程总承包的推进虽未 问题就是为了更好地推行，认为房屋工程不适合工 达预期效果，但将其归于房屋工程不适合工程总 程总承包显然就未找准病因，那么其病因是什么？
承包，亦欠缺必要的说服力.
愚以为主要是采用施工总承包的思维推行工程总 （2）按照《建设工程分类标准》（GB/T 承包，被有的地区总结为“穿的工程总承包的新鞋， 50841-2013）的规定，建设工程按自然属性可分为 走的施工总承包的老路”，加之适应工程总承包计 建筑工程、土木工程和机电工程三大类.
建筑工程 价的规则千呼万唤未出来，导致在房建、市政等工 可分为民用建筑、工业建筑、构筑物及其他建筑工 程中，仍然以施工总承包的计价计量规则进行工程 程等.
民用建筑可分为居住、办公、旅馆酒店、商业、 总承包的计价计量，使其雪上加霜.
这些做法违反 居民服务、文化、教育、体育、卫生、科研、交通、人 了工程总承包的客观规律，致使工程总承包优势无 防、广电等.
工业建筑可分为厂房、仓库、辅助附属 法发挥，制约了工程总承包的发展.
难道房屋工程 设施等.
在实践中，民用建筑往往与房屋工程同义， 就只有采用施工总承包这一种发承包方式吗？
显然 因其基本上就是房屋工程，而与满足房屋工程使用 不是.
功能紧密相连的如建筑电气、给排水、消防、通风空 （1）回顾历史，我国古代建筑就是设计施工融 调、建筑智能化工程等称为建筑安装的机电工程， 合在一起的建造模式.
自秦以来，皇家投资的皇宫 建造中往往归结到房屋建筑工程.
《建筑法》就将其 建筑和公共建筑就由“将作监”负责，民间的修房建 规制的建筑活动定义为”各类房屋建筑及其附属设 施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活 址、策划、设计、预算、施工等融为一体.
新中国成立 动”.
从建造的角度来看，不同的房屋建筑，其设计、 初期的营造公司也是设计施工均在一起.
由于现代 施工的难度存在较大区分.
因面国外在20世纪60年 科技的进步、新型建材的使用、专业分工的细化，现代出现的工程总承包其实是DB模式，后发展出EPC 代建筑与古代建筑已不可同日而语，因此设计与施模式.
DB模式在工程总承包中的比重远大于EPC模 工又逐渐分离.
但历史的车轮总是在一个又一个轮式.
在国内，一些外商投资的房屋工程采用EPC模式
2024年10月 Engineering Cost Managemenf 93 时同样取得了不错的佳绩.
DB模式是完全可行的，对于一些结构简单、建设标 工程总承包存在EPC、DB、EP、PC等不同模式准单一的如仓储物流、保障住房等采用EPC模式也 是客观存在的.
因此，不同的房屋建筑在不同的发并不是不可行.
当然，对于那些前期工作走过场、交 包阶段，根据发包范围选择恰当的工程总承包模 付标准不清楚、发包人要求也没有、建设目标不明 式，才是实施工程总承包的应有之义.
但遗撼的 确，寄希望于工程实施中以承包人设计的施工图计 是，国内仍有不少人将EPC等同于工程总承包.
更 价的假EPC来讲，确实是不适合工程总承包，更是不 有甚者，有的地方在项目招标时，要求政府投资项 可行的.
目招标必须采用EPC模式，因而出现了不少的EPC 72、发包人能否以政府投资项目不得超概为由 工程总承包合同，但这类合同约定的内容与EPC相 拒绝调整合同价款 去甚远.
如今这些假EPC项目出现了问题，有的又 实践中，政府投资项目出现结算超概算进而形 一刀切的将其归咎于房屋工程不适合工程总承 成工程结算纠纷的情形时有发生.
“超概”产生的原 包，这样的认知，显然未找准房屋建筑工程总承包 因较多，对于发包人来说，大致有以下几点： 败走麦城的病因.
（1）前期工作不到位，导致工程实施中发包人 按照住房城乡建设部、国家发展改革委《房屋 要求或方案设计、初步设计文件发生变更，增加工 建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》 程费用.
（建市规[2019]12号）的规定，“采用工程总承包方 （2）建设单位擅自扩大建设规模、提高建设标 式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完 准等.
成后进行工程总承包项目发包”，实际上就是采用 （3）设计单位方案设计或初步设计质量低劣， DB模式.
由于初步设计完成后，建设项目的目标、交 存在重大失误等.
付标准已基本确定，EPC模式中的E和P的大部分内 （4）项目设计概算编制不科学，例如采用材料 容也随之确定，这时再采用EPC模式已无必要.
正确 设备价格与市场脱节等.
理解该文件的这一规定，对于在房屋工程总承包时 （5）工程总承包合同约定为费率下浮，模拟清 选用DB或EPC模式具有重大意义.
单，形成开口合同，不但为承包人过度设计开了绿 （3）我国通过几十年工程建设实践的总结，在房 灯，而且又将本应由承包人承担的计量风险转移到 屋建筑及市政基础设施项目建设上，已经形成较为 发包人.
详尽的规范勘察、设计、施工等的国家标准、行业标 上述问题出现后，发包人往往以政府投资项目 准和地方标准以及规定不同专业工程设计深度的 不得超概算为由拒绝调整合同价款.
这一认知是错 规范性文件，这些技术标准保证了工程建设的顺利 误的，没有明白规范合同价款调整的法律关系和工 实施：民法典、建筑法、政府投资条例、各专业工程 程总承包的逻辑.
估算、概算编制方法等，为建设项目投资管控提供 （1）（政府投资条例》虽是行政法规，但并非民 了依据.
我国行之有效、涵盖投资决策、勘察设计、 事法律，其约束的是政府投资行为，即与政府投资 工程实施全过程的基本建设程序为不同发承包模 项目相关的管理机关、建设单位、设计单位等，不能 式的采用奠定了坚实的基础.
只要按照工程总承包 直接约束工程总承包的承包方，或者说不能约束工 的需求稍加改进，采用工程总承包必不可少的发包 程总承包合同的签约方.
因为工程总承包双方的工 人要求等均可以从不同阶段形成的成果文件中找 程价款问题是民事法律关系，受双方签订的合同约 到（如可行性研究报告、设计任务书、初步勘察、详定约束，工程超概算并不必然构成发包人拒付超概 细勘察、方案设计、初步设计等），再根据功能需求， 算工程款的法定事由.
对原材料的品质提出明确要求，房屋建筑工程采用 在工程发承包后约束发承包双方的应当是民
94 工程造价管理 第35卷第5期 法典、建筑法规定的工程造价应当在合同中约定， 同价款不予调整.
同时，不应约定以模拟清单、费率 在合同履行中工程造价是否调整，如何调整均应按 下浮、在结算时按施工图项目重新计量计价的开口 合同约定处理.
合同，既避免合同价款约定失控而超概，也避免违 （2）将初步设计的概算与施工图预算比较是否 背诚实信用的法律规定.
“超概”，在工程发承包前发包人具有决定权，这是符 74、“发包人要求”为什么是采用工程总承包模 合逻辑的，如“超概”，发包人可以要求设计单位进 式的前提 行限额设计.
但将其引用到发承包履行合同阶段是 在施工总承包模式下，发包的范围、内容、计 不恰当的.
因为这一表述不准确，设计概算有的内容 价的基础均是以施工图设计文件为载体.
在工程 不属于工程总承包的范围，如工程前期咨询费、土地 总承包模式下，转化为“发包人要求"才是明确建 费等.
而合同价款的调整一般仅是建安费用，不应判 设目的、功能需求、交付标准的载体，是承包人投 断为“超概”.
即使有的将其表述为概算中的建安费 标报价，按约施工的必备条件，也是发包人降低投 用，但在合同履行阶段，合同价款已非发包人可以单 资风险的必要要求.
工程建设的实践表明，一个项 方面决定，而应根据合同约定进行结算.
目80%的造价在方案设计阶段及之前就已经确 造成这一间题的根源是假EPC合同，约定为承 定，从影响项目投资程度来看，项目决策和方案设 包人设计的施工图编制预算进行评审判断是否“超 计占75%-95%：初步设计占35%-75%；施工图设 概”.因此导致了不少争议.
解决这一问题的根本是 计占10%~35%；而施工阶段仅占5%-10%.
因此， 回归符合工程总承包逻辑的计价方式.
在工程总承包模式下，发包人编制一个符合工程 73、工程总承包模式下，发包人如何做好投资 总承包预期目标的发包人要求，以便承包人在设 管控 计甚至策划阶段充分发挥承包人的专业优势，为 在工程总承包模式下，发包人对建设项目仍 控制造价发挥积极作用，大大降低发包人的投资 然采用施工图（但此时施工图已由承包人设计）进 风险并缩短工期.
实践证明，前期策划越周全，后 行计量计价，并在此基础上约定进行峻工结算，既 续变更就越有限，项目实施就越有效；前期策划不 不符合工程总承包的内在逻辑，也不符合投资管 到位，后续变更就频繁，项目实施就麻烦.
控的最终目标，将使项目投资陷人不可控制的尴 75、工程总承包为什么不能采用施工图预算评 尬境地.
审计价 为此，工程总承包发包人应采取以下措施做好 实践中有的项目在合同中标注为：本项目为总 投资管理： 价包干合同.在工程峻工结算时，若包干价高于中 （1）发包人应高度重视项目前期策划，明确建 标价，以中标价作最终结算价；若包干价低于中标 设规模、建设标准、功能需求等建设目标，按照基本 价，则按包干价为准.
总合同价由承包人根据最终 建设程序和工程总承包的内在逻辑编制好符合建 审核确定的施工图按本合同约定原则进行预算编 设项目需求和发包人需求的发包人要求，为发承包 制后，再报送财政部门审核，最终以财政部门审定 双方划清职责界限.
的施工图预算作为调整总合同价的依据.
类似这样 （2）投资管控前移是工程总承包下发包人对项 表述前后矛盾、逻辑混乱的合同约定，出现了以下 目投资进行管控的必然要求.
发包人应从注重施工 后果： 图预算转变到重视投资估算、设计概算的管控，从 发包人与承包人共同将自身置于不利的境地： 注重竣工结算转变到工程实施过程中对投资目标 一方面该约定为承包人过度设计大开方便之门，让 是否实现进行评价.
发包人投资可控的目的化为泡影；另一方面该约定 （3）采用总价合同方式，除合同另有约定外，合 使承包人优化设计、优化施工组织、优化施工措施
2024年10月 Engineering Cost Managemenf 95 等不被发包人认可，造成巨额亏损.
同时财评等监准、成本控制最优的方案，从面有效控制项目成本， 管部门也被置于不利的境地，这时候的施工图已经实现价值最大化.
实施，所谓的施工图预算已经成了既成事实，实际 工程总承包模式下发包人具有合同约定的设计 上是个烂摊子，这时的施工图预算评审能解决问题 审查权，中外工程总承包合同范本中均有关于发包 吗？
显然不能，不少政府投资项目结算难办，最终导 人对设计审查的相关内容.
发包人对设计文件的审 致工程建设各方诚信受损.
查应注意质量与价格联动，以满足合同约定为前提， 由此可见，工程总承包下由于施工图设计文件 不能一味要求提高标准而忽视设计方案的经济性， 由承包人承担，再以施工图预算评审计价显然不符 反之亦然.
由于承包人对设计负最终责任，并非 合总承包的逻辑.
文件都需要经过发包人审查，以免造成时间和资源 76、工程总承包模式下，如何界定承包人的设 的浪费，双方可以在合同中约定只对一些重要文件 计边界并确定计价基础 进行审查，避免发包人对承包人工作的不当干扰.
在施工总承包模式下，发包人与设计人签订设 建设项目计价必须以其技术经济文件作为支 计合同，发包人对设计人的设计文件提出的修改意 撑，因此，工程总承包模式下，在可行性研究报告或 见，只要不违背国家强制性标准与相关设计规范， 方案设计批复后发包的，以投资估算中与发包范围 设计人必须接受并进行更改，即实质上发包人拥有 一致的金额作为投资控制的基础，初步设计文件批 设计文件的控制权，施工人一般只需按图施工.
而 复后发包的，以设计概算中与发包范围一致的金额 在工程总承包模式下，承包人是按约设计、按约施 作为投资控制的基础，通过市场竞争形成合同总价 工，其中的“约”最重要的就是发包人要求、约定的 以实现工程总承包投资控制的优势.
实践中约定以 设计范围以及发包人提供的与工程建设有关的各 承包人设计的施工图计价计量（如定额费率下浮 项资料，最终由承包人完成项目后续约定范围内的 等）出现的投资失控显然是没有遵循工程总承包的 设计工作.
运行规律.
由此可见，按照我国基本建设程序，除少数EPC 77、优化设计、深化设计盈亏谁来承担，是否属 外，工程总承包项目的设计一般分为两阶段.
第一 于资产流失，能否通过财审 阶段的方案设计或初步设计由发包人完成，控制权 建设项目工程总承包最大的优势就是实行了 掌握在发包人手中，发包人享有对设计进行审批的 设计施工一体化，从而实现投资可控、工期缩短、成 权利.
工程总承包发包后第二阶段设计的控制权转 本降低、效益提高.
而在满足发包人要求，符合工程 移到承包人手中，由承包人负责审核发包人要求及 建设强制性标准，完成建设目标，实现合同目的方 提供资料的准确性，进行后续的施工图设计或增加 面，设计实际上居于核心地位，也可以说设计是工 初步设计，期间可以采用优化设计、深化设计的方 程总承包项目的灵魂.
正是基于这一认知，本规范 式或提出合理化建议对设计进行优化，最终形成符 规定明确了承包人在合同约定的承包范围内进行 合发包人要求和相关标准规范的设计文件.
的初步设计、施工图设计或专项设计时，应在满足 工程总承包模式下承包人具有合同约定范围 发包人要求、符合工程建设强制性标准的前提下， 内的设计选择权，但承包人完成的设计必须满足发 进行优化设计，或在发包人提供的方案设计、初步 包人要求，符合相关的设计标准，达到项目的预期 设计文件下进行深化设计，改进设计的可施工性 目标和使用功能.
承包人在进行施工图设计时应注 时，只要满足发包人要求、符合技术标准，发包人当 重可施工性，利用价值工程的方法对设计进行优 然不应干预承包人的工作，优化设计和深化设计导 化，在满足合同约定的前提下，追求最大限度的项 致合同约定价款的盈亏均归承包人享有或承担.
当 目增值，最终通过对比不同方案选择符合交付标 然更不存在重新回到施工图重新计量计价这一
96 工程造价管理 第35卷第5期 于工程总承包模式计价的空间.
利益、共担风险的协议.
” 财评不应当采用施工总承包下对施工图预算 根据上述法律规定，法人和其他组织均可通过 进行财评的方式，而应当采用符合工程总承包需要协议的方式组成联合体，以一个投标人的身份共同 的方式，即将投资评审前置到对投资估算、设计概参与招标投标.
算进行评审.
根据《政府投资条例》的规定，以投资 《合伙企业法》第三十二条规定：“合伙人不得 概算作为政府投资项目监督控制的基础，在这样一 自营或者同他人合作经营与本合伙企业相竞争的 个投资可控的前提下，何来所谓的资产流失？
为何 业务合伙人不得从事损害本合伙企业利益的 不能通过财评？
活动.
”第九十九条规定：“合伙人违反本法规定或 78、如何界定工程总承包的变更与优化，发包 者合伙协议的约定，从事与本合伙企业相竞争的业 人要求或初步设计文件改变是否为变更 务或者与本合伙企业进行交易的，该收益归合伙企 (1)工程总承包下的变更是指由发包人提出或 业；给合伙企业或者其他合伙人造成损失的， 由承包人提出，经发包人批准对发包人要求所做的 依法承担赔偿责任.
” 改变；以及方案设计后发包的，发包人对方案设计所 合伙人是合伙企业的重要组成部分，对于设计 做的改变：初步设计后发包的，发包人对初步设计所 人和施工人来说，除了已签署的联合体协议外，双 做的改变.
此外，承包人在工程总承包范围内并在满 方还受到合伙法律关系的约束.
设计人和施工人都 足发包人要求和国家强制性标准的前提下，进行的 有在自己的工作范围内让成本降到最低的法定和 优化设计或深化设计，均可认为是优化而非变更.
约定的义务，联合体成员之间不能损害成员的利 （2）发包人要求或初步设计文件的改变应当视 益.
损害合伙企业利益既是损害了其他合伙人，也 为是变更.
是损害了自身的利益.
因此，合伙人不得有意或无 79、工程总承包项目，发包人图审后，承包人的 意、主动或被动从事任何损害合伙企业利益的行 优化算变更吗 为，否则应依法、依约承担责任.
因未遵守法律和约 在工程总承包合同约定的前提下，当采用EPC 定义务面增加的成本应由自身承担.
模式时，发包人对初步设计和施工图设计的审查； 81、设计方案大幅变动，导致招标设备参数变 采用DB模式时，发包人对施工图设计的审查，只要 更、造价翻倍，怎么处理 承包人的优化设计或深化设计没有改变发包人要 如系发包人对设计方案大幅变动导致招标设 求，符合交付标准，均不构成变更.
备参数变更属于工程变更，应当根据合同约定进行 80、EPC项目，业主指定设计单位，但因设计图 价款调整.
如系承包人在合同约定范围内对设计方 纸问题很多面产生返工，业主认为既然是设计问 案变动导致招标设备参数变化，不属于变更.
题，应由承包人联合体共同承担，不认可返工费用 82、EPC项目，发包人要求以项目总概算中建 签证，该类返工费用应该如何归责 安费为限额设计，恰当吗 工程总承包项目业主指定设计单位是错误的， 我国在工程建设实践中，限额设计是按照项目 联合体应由联合体成员自愿组成.
由此因为设计问 投资的金额开展满足技术要求、功能需求即交付标 题产生的返工，应归责于业主和设计单位.
准的设计工作.
即设计单位按照批准的设计任务书 《招标投标法》第三十一条第一款对联合体投 及投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计概 标规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一 算控制施工图设计.
限额设计在设计、施工分离的 个联合体，以一个投标人的身份共同投标.
” DBB（设计-招标-施工）模式下无疑是控制建设项 《民法典》第九百六十七条规定：“合伙合同是 目投资的好方式，但在采用工程总承包模式时，如 两个以上合伙人为了共同的事业目的，订立的共享 仍要求承包人采用限额设计，显然不符合工程总承
