能源基金会资助项目 （资助编号：G-1711-27079) 中国碳定价顶层设计的经济学分析 政策建议报告 昆山杜克大学环境研究中心 2019年4月
中国碳定价顶层设计的经济学分析 课题负责人 张俊杰 昆山杜克大学环境研究中心 主任 课题协调员 刘冬惠 昆山杜克大学环境研究中心 研究助理 课题组成员 刘冬惠 昆山杜克大学环境研究中心 研究助理 刘仕劫 昆山杜克大学环境研究中心 研究助理 王翻羽 昆山杜克大学 硕士生 王鹏宇 加州大学伯克利分校 博士生 王振轩 杜克大学 博士生 夏侯沁蕊 耶鲁大学 硕士生 咨询专家组（按姓氏拼音排序） 柴麒墩 国家气候战略中心国际部 主任 崔静波 武汉大学 教授 戴瀚程 北京大学环境科学与工程学院 研究员 傅莎 国家气候战略中心 副研究员 葛兴安 深圳排放权交易所 总裁 王金南 中国环境规划院 院长 王克 中国人民大学 教授 王庶 ICF国际咨询公司 执行顾问总监 夏光 环保部环境与经济政策研究中心 主任 徐华清 国家气候战略中心 主任 徐晋涛 北京大学国家发展研究院 教授 张希良 清华大学能源环境经济研究院 教授 郑新业 中国人民大学 教授 周宏春 国务院发展研究中心社会发展研究部 主任 Billy Pizer 杜克大学桑福德公共政策学院 教授 Dalia Patino-Echeverri 杜克大学尼古拉斯环境学院 教授 Jonathan B. Wiener 杜克大学法学院 教授 Lawrence H. Goulder 斯坦福大学 教授 鸣谢 广州碳排放权交易所 上海环境能源交易所 深圳排放权交易所 广东粤电环保有限公司 富士电机（深圳）有限公司 微碳（广州）低碳科技有限公司 中碳事业新能源环境科技有限公司
执行摘要 中国全面开展气候治理的承重期，正处于国民经济与社会发展的关键历史节点.
一方 面，中国承诺在2030年左右实现二氧化碳排放达峰且争取尽早达峰，减排责任与国际压 力正在日益增大.
另一方面，为了实现“两个一百年”的奋斗目标，中国必须在本世纪中 叶之前继续保持经济中高速增长的趋势.
为保障经济增长和气候治理目标的同时实现，中 国函需进行气候变化政策的顶层设计，形成气候治理的长效约束，同时创新治理路径，在 发展的过程中完成经济增长与碳排放的彻底脱钩.
碳定价是气候治理项层设计的核心议题.
任何温室气体控排政策，都是通过显性或隐 形两种方式为碳排放造成的外部性进行定价，从而激励排放主体将碳排放因素纳入到生产 与消费决策中.
长期以来，中国的气候政策主要依赖于能源、环境、产业等领域政策发挥 的协同效应，逐渐形成了“搭便车”式的政策结构.
但是协同性政策并非专门针对碳排放 管控而设计，随着国家持续提升应对气候变化的雄心，协同性政策剩余减排差距将会逐渐 扩大，无法满足国家的中长期减排需求.
在这种情况下，专门针对温室气体减排的碳定价 会成为中国气候治理的主导性手段.
中国碳定价的实践经验与教训 跟世界大多数国家一样，中国同时采用隐性和显性碳价两种手段来激励碳减排.
一方 面，中国通过命令控制型气候政策一一比如碳排放标准或目标，以及开展低碳发展的规划 与试点一一从而形成了温室气体排放的隐性碳价.
另一方面，中国也积极通过市场型气候 政策直接形成碳排放的显性价格：中国从2013年开始在七省市相继开展碳排放权交易试 点工作，并且在2017年宣布建设全国碳市场.
现有的碳定价实践已经显现成效.
首先，在碳价的激励下，企业开始将排放配额作为 生产要素之一，有利于碳排放的外部成本内部化.
其次，促进了企业低碳创新，我们研究 发现，碳价信号越显著，对低碳技术创新的诱导作用就越强.
再次，强化了应对气候变化 的能力建设，增强了政府部门的碳排放监管能力，也提升了碳排放主体对自身排放行为的 管理能力.
最后，体现了中国参与全球气候治理的积极态度，通过加入国际碳定价体系， 提升了在全球气候治理领域的话语权和影响力.
然而现有的碳定价体系也面临着缺陷和不足.
第一，碳定价缺乏坚实的法治化基础， 未能形成长期有效的减排约束，严重依赖“搭便车式”的治理结构和运动式的治理模式.
第二，以行政命令手段为主的能源、环境政策缺乏费用效益分析，控排成本较高.
部分地 区虽已启动碳市场，但其市场化减排效果欠佳，并未充分实现市场均衡并达到降成本的作 用.
第三，低碳转型在改变我国能源结构与产业结构的同时，也伴随就业、民生等领域的 公平性问题.
碳定价顶层设计的原则与框架 实践表明，碳定价顶层设计应当坚持法治化和市场化两大原则.
关于法治化，要利用 法律的强制性为气候治理提供兜底保障，要利用法治手段的稳定性形成低碳转型的长效信 号，也要利用法治手段保障碳定价的效率与公平.
关于市场化，要利用显性碳价充分发挥 市场对气候容量资源的配置作用，提高碳减排政策的成本有效性，尽可能降低碳定价对宏 观经济的冲击.
与基于政府调控的行政手段相比，市场化手段的减排效率更高，并可避免 “由政府挑选赢家”的争议，和行政补贴引发的国际贸易摩擦.
碳定价顶层设计是在全球的气候治理目标和国内的“两个一百年”奋斗目标共同指引 下进行的.
积极应对气候变化既是我国履行排放大国责任的表现，也是国内经济发展和深 化改革的内在要求.
在“两大指引”之下，碳定价应当充分关注温室气体减排、经济影响 和社会公平三个方面的权衡.
碳定价既要实现我国2030年的排放达峰目标，还要保证碳 定价的经济友好型和社会公平性，不能加重经济下行压力，也不能拉大贫富差距.
为了实 现“三大目标”，碳定价顶层设计可以分解为“四项任务”，即通过协调能源、环境政策 形成长期稳定的减排约束，通过合理的政策选择与演化培育成本有效的减排手段，通过配 套财税改革确保减排的经济影响可控，以及通过配套社会政策形成公平合理的减排负担.
碳定价顶层设计的关键问题 第一，通过立法与政策协调实现稳定有效的减排约束 碳定价顶层设计首先要通过立法明确应对气候变化的法律地位，在此基础上加强碳定 价与其他政策之间的协调，确保碳排放约束长期稳定性和制度有效性.
首先，通过碳排放 约束的综合调控来协调碳定价与协同政策之间的关系.
在统一控排目标下，合理分配碳定 2
价及其协同政策的减排覆盖范围和强度需求，以避免出现碳排放多重管控但总约束力度不 足的问题.
在协同政策可实现国家总体减排目标时，碳定价政策可不额外增加减排力度， 但必须通过严格的排放监管实现减排效果的监控和保底作用.
当协同政策无法满足长期的 减排需求时，碳定价政策则应加强约束力度，管控剩余减排空间.
其次，充分发挥碳定价 与环境监管的协同效应，结合排污许可平台形成企业排放的长效监管.
排污许可制度是一 项基础性环境管理制度，是政府执法、企业守法、公众监督的重要依据.
依托排污许可平 台实施多因子排放监管，可以充分利用有限的政府资源，并且可行性较高.
第二，合理选择碳定价工具实现最小成本减排 在全国碳市场已经启动的情况下，碳定价的短期任务是要通过完善全国碳市场的产权 制度建设和市场机制建设来保证碳市场的活力.
产权制度建设方面，全国碳市场应进一步 明确碳排放权的资产属性.
其中，准物权既符合碳排放权的法理属性，也能满足政府调节 配额总量的实践需求.
市场机制建设方面，全国碳市场可以利用委托拍卖机制来激活一级 市场，在免费分配的同时，增强碳市场的价格发现能力.
全国碳市场也应该考虑借助碳金 融工具来活跃二级市场.
金融工具，尤其是碳期货、碳期权与碳远期等金融交易工具可以 增加市场交易主体，降低交易成本，对提升市场活跃度有重要意义.
除此之外，还应当充 分发挥电力市场改革与碳市场的相互促进作用.
长期来看，我国可适时引入碳税机制.
在中国国情下，碳税更易实现市场对气候容量 资源的配置作用.
首先，碳税的法律效力更高，更易通过法治化手段为市场主体提供稳定 的碳价预期.
其次，碳税提供的价格信号更加稳定、明确，不会受市场势力和政府干预的 影响.
因此碳税可以通过更强的法治保障和更稳定的价格信号发挥好显性碳价对低碳转型 的激励和引导作用.
一方面，碳税与碳市场并行可以扩大碳定价覆盖范围.
碳市场主要覆 盖排放量大且监管成本低的排放行业.
碳税主要监管成本高的中小型排放源.
另一方面， 碳税可以为碳市场的底价设置提供价格参考.
基于市场化原则，碳税与碳市场间应建立价 格联动机制，尽可能使得两者的碳价具有可比性.
第三，配套财税改革控制减排的宏观经济影响 3
