基于水压力的水价、水资源税与绿色发展 项目报告 世界资源研究所 2019年7月
构建基于水压力的水价、水资源税机制推动绿色发展 报告摘要 水是关系到经济发展、国计民生的关键性要素.
随着人口增长、经济发展和消费方式的 改变等，全球对水资源的需求正在大幅增加.
而气候变化引起的干早、人口增长和低效用水 大大增加了区域水压力，同时危害着生态环境和居民生存.
为了解决日益突出的水资源短缺 问题，世界各国从政策、工程技术、经济手段等多个方面进行探索，其中利用价格手段反映 水资源的经济价值是促进节水，水资源优化配置，解决水资源供需矛盾，促进可持续经济发 展和水资源管理的重要手段之一.
1 中国在水资源有偿方面积累诸多宝贵经验.
特别是为了节约用水、提高资源开发利用效 率，中国于2016年开始水资源税试点，利用税收杠杆调节作用，强化政府对水资源使用的 调控能力，倒逼高耗水企业节水，有效配置水资源，促进水资源的节约、保护和管理，推动 经济转型.
在此背景下，本课题旨在帮助政策制定者及其他利益相关者更好地了解水资源的 真实价值，推动建立能够反映水资源稀缺性、促进水资源利用可持续发展的水资源税体系， 并推动高耗水产业（特别是能源产业）的转型.
虽然以水资源税为主要研究对象，但基于水 价和水资源税的密切关系，本课题从水价入手，梳理中国最新的水价政策和法规，结合国外 水价、水资源费（税）制定和管理经验，分析水价、水资源费（税）与水资源稀缺性的空间 分布，并通过调研、专家研讨等形式，对水资源税试点经验进行系统总结，为国家下一阶段 的水资源税工作提出建议.
水价机制方面： 水价水平.
在全国36个重点城市中（除拉萨以外共35个城市），北京、天津和济南等 城市在经济发展较快的同时，面临极高的水资源压力，其居民和非居民综合水价都相对 较高：广州、长沙、杭州经济发展较快，但水压力相对低，用水竞争较为缓和，其居民 及非居民综合水价均低于全国重点城市平均水平：海口、南宁、贵阳人均GDP相对较 低，且水压力较低，其居民和非居民综合水价也均低于全国平均值.
位于西部省份的城 市，如兰州、银川等，人均GDP相对较低，水资源也非常匮乏，而这些城市的综合水价 在全国重点城市中也处于中下游.
阶梯水价.
目前35个重点城市非居民（含工业）水价为居民水价（第一阶梯）的1.2 （合肥）-2.1（乌鲁木齐）倍：特种行业水价为非居民用水水价的1.25（沈阳）-17倍 （北京）之间.
位于西部的10个重点城市平均居民（3.06元/立方米）和非居民水价 （4.75元/立方米）均低于35个城市的平均水平（3.4元/立方米和5.18元/立方米）.
值 得注意的是，特种行业所指高耗水行业，往往是饮料生产、洗涤业、桑拿洗浴、洗车、 高尔夫球场、滑雪场等，其中仅考虑了八大高耗水工业中的食品和饮料业.
在制定水价 时，并未将其他七大工业包括电力、热力生产和供应、化学原料和化学制品制造、黑色 1徐祥民，柏杨.2004.可交易水许可权制度构想一一关于平衡水资源经济价值和环境价值的思考，法律出 版社：环境资源法学论丛.Vol4 P360-376.
构建基于水压力的水价、水资源税机制推动绿色发展 金属治炼和压延加工、非金属矿物制造业、石油石化业、造纸业纳入特种行业.
水价中水资源费（税）比重.
不同属性水价在综合水价中的占比不尽相同.
35个重点城 市居民用水资源水价（水资源费（税））的比重在2%-31%之间，环境水价（污水处理费） 的比重在18%-59%之间：非居民用水资源水价的比重在之间2%-39%之间，环境水价的 比重在之间9%-51%之间.
其中，北京市居民地表水水资源税（1.57元/立方米）与非居 民地表水资源税（2.3元/立方米），分别占其居民综合水价和非居民水价的31%和25%， 均在全国前列.
这与北京市政府积极活用经济手段强化水资源管理密不可分.
西部地区， 乌鲁木齐居民和非居民用水地表水水资源费仅为0.06元/立方米，在水价中占比在1%- 2%之间：西宁居民和非居民用水地表水水资源费也分别为0.06元/立方米和0.08元/立 方米，在水价中占比在2%-3%之间，与其严峻的水资源挑战难以匹配：呼和浩特居民地 表水水资源费为0.1元/立方米，而工业水资源费为2.5元/立方米，甚至高于北京市的 水平，显示出促使企业生产方式转变的决心.
工业水费率.
2017年36个重点城市工业 水费率在0.37%至3.2%之间.
成都、武汉、银川及南昌的水费率出现了显著的下降，其 中成都的下降程度最高，达到2.2%，这主要得益于成都以提高水资源利用效率和效益 为核心，深入推进节水型社会建设：银川是西部重点工业城市，银川非居民水价在36 个重点城市中处于中下游水平，导致2017年工业水费率低至0.45%：广州、太原、福 州、昆明及南宁则出现了显著上升趋势，其中广州在2011-2017年期间工业水费率约上 升1.1%，广州水价变化不大，工业用水量药增至原来的四倍，而工业增加值仅增长约 20%.
尽管广州市制造业总体实力稳步提升，但产业结构仍以第三产业为主，工业发展 仍存在一些问题，如先进制造业发展缓慢，产业发展新动能不足、节水的力度仍不够等： 其余9个城市在2011-2017年间的变化未超过0.8%，低于合理水平（2%-3%）.
水资源价值.
水资源价值既与水量和水质相关，也与其对经济发展和生态环境的支撑作 用相关.
研究表明全国大部分城市的工业水价均显著低于水资源价值.
例如西宁的工业 综合水价为3.74元/立方米，水资源价值为10元/立方米，其水价仅反映了37.5%左右 的水资源价值.
无论是现行的水价还是水资源费或者税率，都远远低于水资源的真正价 值，不能反映水的稀缺性.
水资源税改革试点方面，河北、山西、宁夏的水资源税试点取得积极效果，三省、自治 区的试点经验既具共性，又对各自的水间题出台了具有针对性的措施，可供今后进一步 扩大水资源税改革范围借鉴： 为了保证水资源税改革平稳进行，试点地区普遍在现行水资源费制度基础上实施费改税， 维持水资源费缴纳义务人、征收对象、计征依据等基本要素不变，对居民和一般工商业 税额标准基本保持不变，不增加正常生产生活用水负担，实现收费制度向征税制度的平 稳转换： 为了确保水资源税改革顺利实施，各地还出台了一系列的配套政策和标准，从水资源税 纳税主体信息、取用水核定方法、信息管理系统开发与应用、用水户信息数据采集和核 查方法、用水信息的上报和核查方法、部门协作流程、水资源税税率确定、水资源费向 水资源税的移交方法、自备井关停方案等各个方面系统考虑，并建立试点工作简报制度 和应急制度等，形成了税改的政策支撑体系.
构建基于水压力的水价、水资源税机制推动绿色发展 各地均制定了差异化的水资源税征收标准，主要原则为水资源税税率地下水高，地表水 低：严重超采区高，一般超采区低：计划外用水高，计划内用水低：特种行业高，一般 行业低：工商企业高，农业生活低.
并根据各地最为严峻的水资源挑战，制定了相应的 措施.
例如河北省严重超采区地下水水资源税标准是试点前的50倍：宁夏严重超采区 地下水水资源税标准是试点前的S7倍：而山西省将3元/吨煤炭的疏干排水标准，改为 从量计征（1-1.2元/立方米），并设置了鼓励疏干水再利用的优惠税率，同时对未按要求 计量的疏干水设置了较高的税率（2.48元/立方米）.
与水资源费不同，水资源税涉及水务、财政、地税多个行政主管部门.
建立水资源费改 税征管协作机制，强化部门合作，明确职责分工，对水资源税改革成功与否至关重要.
应按照"水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享"原则做好水资源税征收 管理工作.
在水资源税的分配上，试点期间水资源税收入全部留归地方，明确试点省份水行政主管 部门相关经费支出由同级财政预算统筹安排和保障，对原有水资源费征管人员由地方政 府统筹做好安排.
水资源税在地方的分配方式不尽相同.
以宁夏为例，根据水资源税收 入情况，在自治区本级预算中安排水资源税返还和奖补资金.
遵循“总量控制、绩效导 向、奖优罚劣、科学公正"的原则，对市县实施考核奖补，引导和促进市县落实最严格 水资源管理制度，全面推进节水型社会建设.
虽然水资源税改革取得了积极效果，但在税率制定、不同部门间合作机制、信息平台建 设、激励机制方面仍存在一些问题和挑战，考虑到未来水资源税将在全国铺开，课题组针对 这些问题提出如下建议： 从水资源税征收标准设定上，当前水资源税分类主要按照水资源费的划分标准，特种行 业包括洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场取用水等，并没有根据地方产业发展规划和结 构调整目标，对工业水资源税做进一步细分.
解决策略： O应建立统一的水资源税计算方法，充分考虑水的资源价值、经济发展和承受能力设 定水资源税征收标准.
今后可考虑是否将工业划分为高耗水工业、淘汰产业、重点 发展产业、一般发展产业等：此外当前大部分水价和水资源税核算模型，均考虑了 社会效益分析，还应该把对环境效益的考虑纳入其中.
O应探索建立水资源费征收标准动态调整机制，充分考虑水资源、社会经济发展水平 的变化、未来发展趋势，对水资源税征收标准进行调整，以提高水资源费征收标准 的科学性和准确性.
从计量上，水资源税为从量计征，用水计量是征税的基础.
在各试点地区，均在不同程 度上存在几方面用水计量相关问题：1）安装机构不统一，对于企业自行安装的计量设 施并未全部纳入在线监测平台，增加了征收成本：2）城镇公共供水征收水资源税的方
构建基于水压力的水价、水资源税机制推动绿色发展 式主要是自来水公司根据用水户水表计量代征，自来水公司取水量往往大于实际征税用 水量，而差异部分自来水公司作为管网漏损，没有计入征收范围，难以有效促进自来水 公司降低供水管网的漏损率，不利于水资源的节药保护.
同时当前各地方试点对漏损率 均采用经验值，并未按照实际漏损率进行核算：3）蔬干水计量仍存技术问题.
目前多 数试点省份采用计量设施计量，或在不能使用计量设施时采取按吨矿产品折算排水量.
由于井下集中排水点或露天采场的取用水计量设施所反映的排水量与实际排水量存在 差异，无法准确地进行核验，不利于水资源税的征收.
解决策略：一方面，应进一步加大水资源计量设施投入，一方面在用水计量（如疏干排 水）的计量上，应设立统一的计量标准：应推广水资源取用量在线监控装置，安装在线 监控水表，实现水资源取用量信息的实时监管：并以此加快建立水利和税务门信息共享 平台，提高联合监管水平：另外一方面，在疏干水计量方面可以选择从项目角度或从企 业角度计量疏干排水量.
从项目角度计量时，可以先通过试验井的抽水试验资料对水文 地质参数进行计算，再估算项目排水期排水量，实现以项目为基础征收水资源税.
从企 业角度计量时，应考虑井下集中排水点或露天采场对地表和地下水资源的破坏和影响程 度，在对疏干排水的实际取用水量征税的基础上，乘以集中排水点或露天采场对地表和 地下水资源破坏和影响程度系数，核算排水量.
从数据和信息的管理和共享上，大部分试点地区均建立了在线的数据平台，但部分省份 的平台并未与国家相关平台对接，尚缺乏不同级别数据平台的对接与信息共享.
解决策略：在建设水资源税征收取用水信息平台时，除了实现地方数据实时共享，更应 注意与国家有关数据系统和平台（如全国取水许可台账数据库、国家水资源监控项目库 等重要数据源）的融合与对接： 从水资源税管理和使用上，基层水利部门负责水资源税相关工作（如取水许可、计量安 装、用水户信息收集、核实数据等），均需要经费支持.
水资源费属于政府行政收费， 并属于专项收入，可用于基层水利单位行政事业经费.
而资源税纳入公共财政一般预算 管理范围，在各类财政支出项目中统筹使用.
费税改革后，水资源税纳入地方财政收入， 作为跨部门预算，有可能影响水利部门建设资资金和经费.
解决策略：应保障水资源税取之于水，用之于水，专款专用，应作为专项资金专门用于 水资源的保护和合理开发利用：地方财政部门应对水资源税收入进行预算管理并对其支 出使用做合理统一的规划真正做到水资源可持续利用，经济可持续发展.
此外还应提高 水资源税管理和使用的透明度，加强社会监督.
从激励机制上，在水资源税试点初期，各省方案以发挥税收杠杆的刚性作用，提高水资 源税征收效率，增加企业用水成本，从而促使企业节水和生产方式的转变为主：从长期 来看，也应制定配套激励措施，进一步引导企业提高用水效率和使用再生水和其他非常 规水资源，引导资源合理配置，促进经济结构调整.
解决策略：在使用水资源税刚性约束在促进企业节水的同时，还应建立水价调整补偿机
