新时期促进绿色发展的财税政策改革： 择机开征碳税、优化环境保护税与财政支出政策评估 （结题报告） 机构名称：中国财政科学研究院 核准号：G-1809-28558 拨款期限：2018.10.1-2020.6.30 拨款金额：$120000 报告期限：2018.10.1-2020.6.30
引言 绿色发展是21世纪人类发展的共同追求，也是新时代推动我国发展的重要 理念之一.
党的十八届五中全会提出，“创新、协调、绿色、开放、共享的发展 理念”“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续 发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源 节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美 丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献”.
党的十九大报告强调，“坚持人与 自然和谐共生”“形成绿色发展方式和生活方式”.
深刻理解新时代绿色发展的 科学内涵、价值意蕴和实现路径，对于贯彻落实绿色发展理念具有重要的理论 和实践意义.
按照促进绿色发展的要求，我国的绿色财税政策改革在不断推进.
《环境保 护税法》于2016年12月5日在十二届全国人大常委会第二十五次会议上表决 通过，并定于2018年1月1日起全面施行.
这意味着在我国税收体系中建立了 一个旨在保护生态环境的税种，在完善绿色税收体系上迈出了突破性的一步， 推进了税收的绿色转型，强化了税收对生态环境的保护力度.
现行环境保护税 的征收范围只包括了污染物排放，并不涉及二氧化碳排放.
政府部门将工作重 点放在探索建立碳排放权交易制度方面.
在2011年以来国内七省市试点碳排放 权交易的基础上，2017年12月19日《全国碳排放权交易市场建设方案（发电 行业）》发布，全国碳排放交易也正式启动.
此外，我国的绿色财政支出政策， 包括污染减排、节能、可再生能源和生态保护等各个方面的财政政策，也通过 加大投入力度、调整支出结构、整合专项资金和提高支出效率等措施不断加以 完善，并结合税收政策的改革增强了对生态环境保护的调控作用.
可见，随着环保税的开征、碳排放权交易制度的实施，以及绿色财政支出 政策的完善，我国在有效解决污染物排放和碳排放缺乏经济调控手段问题上， 有了重要进展.
但深入分析可以发现，无论是碳减排还是污染物减排，现行政 策手段仍存在着有待完善之处.
一是从碳减排政策看，随着碳交易推向全国，将对国内碳减排目标实现发 挥更大的作用.
但受覆盖面和调控范围限制、碳市场中价格形成机制构建难度 大以及可能发生市场失灵等因素影响，仅以碳交易一种手段并不能有效解决中 国碳减排的问题.
在明确合理的碳排放总量控制目标之下，如何更好地发 挥碳交易的减排作用，还有必要考虑并行运用碳税发挥调控作用的必要性和可 能性.
二是从污染物减排政策看，环保税法的实施使得对污染物排放行为的征收 更为规范化，征管上也更具有强制力.
但环保税的实施效果如何？
现行制度设 计是否有效地促进了企业的污染治理行为？
环保税的征收范围是否合理？
税务 2
部门在环保税征管中还存在哪些困难？
有必要对环保税的实施情况进行评价， 并相应对制度进行完善.
三是从财政支出政策看，国内的绿色财政支出投入在不断加大，但支出政 策仍然存在着效率偏低，促进绿色发展的效果有待提高，以及推动绿色技术创 新不足等问题，有必要对已实施的绿色财政支出政策进行深入的评估，并相应 完善相关政策、提高支出政策的效果.
总体看，在新时期国内促进绿色发展的背景下，如何进一步运用绿色财税 政策推动国内的碳减排、污染物减排和生态环境保护，加快促进绿色发展和建 设生态文明，是理论界和实践部门持续思考的重要命题.
本课题拟从择机开征 碳税、优化环境保护税与财政支出政策评估三个专题进行研究.
需要说明的是， 因涉及绿色发展的财政支出政策较多，专题三对于财政支出政策的评估，以新 能源汽车行业的财税政策为例进行研究.
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引言 专题一新时期促进绿色发展的财税政策改革：择机开征碳税 二、碳减排政策选择的理论分析：碳交易与碳税是两种重要减排手段. （一）碳交易和碳税的作用机制及其比较.
1、碳交易与碳税在推动碳减排上的作用机制 2、碳税与碳交易政策的实施差异分析， （二）减排政策理论研究的主要进展， （三）基于减排效果不确定性的碳减排政策选择 ...10 二、碳减排政策选择的国际实践分析：碳交易与碳税在国际上并行不性11 （一）全球碳税开征及运行情况 ..11 （二）全球碳交易市场发展情况 ...1. （三）国际上碳减排政策的最新进展情况 ..5 1、世行的碳定价报告. .15 2、部分国家的碳减排政策情况 ..18 3、相关结论 ..19 （四）碳税和碳交易的协调配合应用的国际新趋势 1、碳税与碳交易的覆盖范围互补 .19 2、碳税与碳交易的价格机制互补 .20 三、碳减排政策选择的中国实践分析：仅以碳交易手段难以解决我国碳减排 问题. ..2.2 （一）我国碳交易减排政策选择的历程 ...2.3 1、综合运用多种减缓和适应气候变化政策手段的阶段 .2.3 2、明确实施碳排放权交易政策阶段 ..23 （二）地方碳交易试点情况及其分析.. ..2. 1、地方试点碳市场运行情况 ...24 2、中国碳交易试点存在的问题 ..7 （三）全国碳市场试点改革的建设情况 ...288 （四）碳交易试点对进一步完善碳减排政策的启示. ...9 1、地方碳交易试点和全国碳市场启动表明，碳交易不能覆盖全部碳排放 3、中国地区发展差异大，单纯依靠碳市场难以有效调节各地的碳排放行为.30 四、我国推进开征碳税的必要性和时机分析， .31
（一）我国开征碳税面临的应对气候变化背景， ...1 1、国际上应对气候变化的进展情况 ..31 2、中国应对气候变化的进展情况， （二）已实施碳交易背景下重新审视开征碳税的必要性 ...3. 1、中国开征碳税具有独特的优势 2、碳税和碳交易并行有利于扬长避短，促进碳减排目标的实现 ...3 3、我国开征碳税必要性的决定性因素 ...3 （三）我国开征碳税应满足的主要条件 ..3. 1、应对气候变化和低碳发展：我国提出更高的碳减排目标 ..34 2、实施成效：全面运行的碳市场难以充分实现碳减排目标 ..36 3、经济社会形势：开征碳税需考虑到对企业和化石燃料价格等方面的影响.. （四）开征碳税的具体时机：以提高成品油消费税税额为例， ...8 1、我国提高成品油消费税税额的空间分析 38 2、提高成品油消费税税额的改革时机. .38 五、我国推进开征碳税的相关情景和策略 .40 （一）开征碳税的可能情景及其方案 .40 1、情景之一：名义性碳税方案 40 2、情景之二：实质性碳税方案 ..41 （二）碳税与碳交易的协调：消除两者配合的障碍 1、调控范围的协调机制 ..42 2、调控力度的协调机制 42 （三）开征碳税的策略选择：减税降费背景下的收入中性 1、新的收入来源：碳税的社会可接受程度与“双重红利” 43 2、保持收入中性（宏观税负稳定）：结构性减税 43 专题二环境保护税实施两周年评估和完善建议 二、我国环境保护税的发展历程， 二、环境保护税的制度建设情况 2 （一）全国性制度和政策 .2 （二）地方性制度和政策. 三、环境保护税实施的基本情况和成效 8 （一）排污费改税平稳过度，初步构建了环境保护税制度框架和征管机制.8 （二）环境保护税收入稳定增长，基本符合预期 .10 （三）税收约束和激励作用逐步显现，企业治污减排意识不断增强.. ..1.3 2
