CAEP ENERGY FOUNDATION 能源基金会 清洁取暖多元化投融资渠道激励 政策及实际应用案例研究 执行摘要 生态环境部环境规划院 2022年6月30日
报告编写人员： 生态环境部环境规划院 程亮 陈鹏 刘双柳 徐顺青高军焦阔 葛汝冰 武娟妮 宋玲玲
执行摘要 自2017年中央财政支持试点城市推进清洁方式替代散煤燃烧取暖以来，截 至2021年，已累计支持63个试点城市开展清洁取暖.
受清洁取暖工程总体投资 大、较散煤取暖使用成本高等因素影响，地方财政补贴支出压力较大，补贴取消 后散煤复烧形势严峻.
2020年，习近平总书记对外宣誓我国二氧化碳排放力争 2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，对加快推进清洁取暖提出 了更高要求.
本课题在对清洁取暖多元化投融资渠道进行系统梳理基础上，识别 了清洁取暖多元化投融资存在的问题及制约因素，从增收降本入手提出四大举措， 并开展了实际应用案例分析，为“十四五”及未来时期形成可持续的清洁取暖多 元化投融资长效机制提供支撑.
本研究主要结论和建议如下.
一、现状一主要依靠财政补贴和信贷支持 （一）中央财政大力推进清洁取暖试点 2017-2021年，中央财政累计投入620.8亿元支持清洁取暖工作，试点城市 范围也不断扩大，由最初的12个累计增至63个.
由于试点城市人口规模、清洁 取暖现状及改造任务量各不相同，部分城市户均补贴差距较大，高的两千多元， 低的在几百元.
除直接予以资金补贴外，国家发改委还出台了清洁取暖领域相关 价格指导政策，印发了《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》（发改价格（2017） 1684号）、《关于理顺居民用气门站价格的通知》.
此外，2017-2020年，中央财 政通过中央基本建设投资累计支出16.62亿元支持试点省市开展农村电网升级改 造建设，资金补助单位包括国家电网各省分公司和各省属电力公司.
（二）地方财政配套落地政策鼓励清洁取暖 地方财政补贴以“煤改气”、“煤改电”为主，补贴环节主要包括管网基础设 施改造和设备补贴、运行能耗补贴、建筑节能改造补贴等.
管网基础设施改造和 设备补贴方面，一般由供热、供气企业负责管网到户，户内管网改造由政府补贴： 贴上限为1000~8000元/户.
运行补贴方面，“煤改气”运行补贴，不同城市单位 1
气量补贴0.5~1.2元/立方米，最高补贴200~2865元/户：有“煤改电”运行补 贴政策，不同城市单位电量补贴0.1~0.25元/千瓦时，最高补贴200~2400元.
建 筑节能改造补贴方面，郑州、开封、鹤壁等部分试点城市重视同步推进既有建筑 节能改造，制定了较为明确的既有建筑节能改造补助政策.
此外，根据《关于北 方地区清洁供暖价格政策的意见》（发改价格（2017）1684号）的要求，大部分 试点城市制定了阶梯价格和峰谷价格优惠政策.
（三）绿色信贷在清洁取暖领域应用最为广泛 各类绿色金融产品在清洁取暖领域都具备可行性，但就实际情况来看，绿色 信贷应用最为广泛.
截至2021年末，中国21家主要银行绿色信贷余额超15.9万 亿元，同比增长33%，比上年末高12.7个百分点，高于各项贷款增速21.7个百 分点.
清洁取暖绿色信贷提供主体主要有银行和政策性担保公司，金融机构在清 洁取暖企业融资中主要起到两个作用：一是执行国家有关政策，为清洁取暖项目 提供优惠贷款：二是根据效益原则，对经济效益好的清洁取暖企业提供商业性贷 款.
其余绿色金融产品应用不多，主要受以下因素影响：绿色债券、票据等方式 受到发行主体信用评级、资产规模、资本结构、财务状况以及对项目现金流要求 等方面制约，大多数清洁取暖企业无法达到发行条件：产业基金都有盈利要求， 清洁取暖项目投资回报机制不健全，社会资本倾向于将基金投向回报率更高的领 域：资产证券化需要有边界清晰、权利完整的可抵押或质押资产，供热管网资产 评估复杂，且供热收入抵质押权属登记部门不明晰，不满足《物权法》和《担保 法》规定的抵质押要求，操作起来存在诸多困难：和银行贷款相比，融资租赁和 绿色信托需要企业付出更高成本.
（四）社会资本参与度不高，用户付费勉强承受 由于清洁取暖项目公益性强、盈利性差，社会资本参与积极性不高.
据了解， 除河南和天津外，其他省份均以财政资金投入为主，占比达到67.6%~88.6%.
用 户付费勉强承受是指经财政补贴后用户付费在承受能力范围之内.
大部分县市考 虑到农户自身经济水平，普遍采用同时补贴初投资和运行费用的方式.
一般需要 农户负担的包括初投资设备购置中扣除政府补贴的部分，以及运行费用中电、气 补贴后需支付的价格.
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二、问题-投资回报机制不够健全是关键 （一）农村居民承受能力不强 基于农村中低收入居民考虑，山东、河南、河北等省份与全国平均水平持平 的中偏下收入户年取暖费用支出约1617元/户，低收入户年取暖支出约729元/ 户：山西、陕西等地区中偏下及低收入户取暖费用支出分别为1294元/户、583 元/户左右.
基于人均可支配收入考虑，试点省份城镇居民可承受户均清洁取暖 费用大约在5200～7200元/户，农村居民可承受户均清洁取暖费用大约在2000～ 3900元/户.
基于实际调研和文献调研，85%的农村居民期望的取暖成本在2500 元以下，70%的农村居民期望的取暖成本在2000元以下.
2021年农村居民人均 可支配收入18931元，仅相当于城镇居民人均可支配收入（47412元）的39.9%； 低收入组人均可支配收入8333元，为城镇居民可支配收入的17.6%.
农村地区 电、气要素成本优势不明显而经济水平又远低于城镇地区，只能依赖政府持续补 贴来提高清洁取暖意愿.
（二）财政补贴方式有待优化 运营阶段持续投入造成财政补贴难以可持续：清洁取暖改造主要依靠行政手 段推动，从项目的公益属性、降低社会风险、提高居民使用意愿等因素考虑，对 于建设投资予以补贴符合其内在逻辑：运营阶段，为取暖而消费的能源燃料成本， 从使用者付费角度考虑，理应由用户负担.
财政补贴标准与技术成本结合不紧密， 而通过促进技术进步降低用户使用成本降低是提高可持续性的重要影响因素.
对 电网改造重视程度不够，随农村居民收入水平逐渐提高，人均用电量随之提高， 电网改造符合农村经济社会发展规律：燃气管网建设动力单纯用于满足农村当前 取暖需求，需要付出巨额基础设施建设费，算经济账不划算，因此农村管网设施 补贴应以电网设施改造为主，而非燃气管网改造.
（三）金融机构进入积极性不高 项目投资回报机制不健全，初期设备投资费用大、投资回收期较长、运营成 本偏高、居民收费难以覆盖成本，加上对政府补贴依赖度较大，难以稳定金融机 构预期，造成金融机构不愿贷.
项目风险防范化解手段不足，缺少有效的抵质押 产品，一旦企业发生违约情况，金融机构很难对项目设备进行处置，造成金融机 3
